政府职能，即政府行为，也就是政府对商品流通的政策与管理。1644—1840年是中国历史上的清代前期，当时的中央政府，并没有象现代国家的政府那样，对商品流通提出明确的政策。本文只是借用政府职能、政策与管理这些现代名词，来说明清代前期中央政府在商品流通方面，或继承前代政府；或沿续上届政府所规定的政令、法规；或在实际中针对各地发生的具体问题，所提出的新政令、法规，就是所谓的政策。而各地方政府贯彻执行中央政府政令、法规的过程，也就是所谓的管理。而这些政策与管理，正反映了清代前期政府职能在商品流通中的作用。
一 问题的由来
七十年代以来，前人在对商品经济研究中，提出中国历代政府都推行“抑商”政策，一些论著用管子的言论，用汉代的史料，以及明代的部分资料，来说明清代前期政府的“抑商”。也有一些论著提到清政府对对盐、茶等专卖商品的限制；对商人重税盘剥；利用牙行压制商人；以及轻商言论。只有个别学者提到，康熙时期政府的“恤商”和统一度量衡的政策；一些学者提到商品粮政策。从数量看，前人的专题研究，也包括在研究相关课题时，涉及到这个问题的专著近十余部；论文近百余篇。这些研究远不能反映出，清代前期中央政府对商品流通规定的政令、法规，及各地方政府贯彻执行的历史实际。
这里还有一个很有意思的问题。在前人论著中，几乎无人不认为，清代前期全国的商品经济，比以往任何一个朝代都兴盛发达，商人队伍扩大，商品市场繁盛，达到了封建社会的最高峰。但与此同时，绝大多数学者又认为，清政府采取“抑商”政策，也就是抑制、压制商业、商人发展的政策。这就产生了一个矛盾：一方面是政府抑制商业、商人发展；另一方面是日益繁荣兴盛的商业和不断扩大的商人队伍。那么清代前期的政府职能起到什么作用呢？这里准备在前人研究的基础上，通过对商品流通政策与管理问题的探讨，分析政府职能在商品流通中所起的作用。
二 政府对商品流通的政策与管理
１、商品流通、交易中的硬件环境。
商品流通顺畅进行必须有硬件条件作为保证。这些基础条件包括：道路、河道、桥梁等交通设施，导航、救生、护卫等安全保卫设施，市场设置等方面。
清以前的政府，对道路、河道、桥梁就很重视，到了清代前期，全国驿路网络已经基本形成。驿路是为国家政治、军事、财政需要，从中央向各地传递谕令、公文、官员往来，运输物资而开辟的道路。这类道路以京师为中心，通往各省省城。（相当于现代的国道）在各省又有通往各府的驿路支线或铺路，在各府还有联系各县的铺路。我们称这些道路为官路。对政府来说，保持官路的畅通当然是一项十分重要的工作。从顺治元年开始，到嘉庆年间，多次下达维修道路的政令，要求各地方政府平整路面，修理桥梁，道路两旁种植树木，雨后随时维修，树木当按时补种。若发现各地方桥梁不坚固，道路不平坦；或应该建桥梁的地方没有设置桥梁，就要对地方官员分别情况议处。这些政令都记载在清代的法律文本中。
对中央政府三令五申的命令，各级地方政府都能遵照执行。雍正年间，湖北巡抚王士俊在上任途中，看见道路“低洼缺陷”，“两旁不开沟种树”，就马上命部下办理。江西巡抚接到政令，限部下两个月内检修完毕。在河南的一些地方还规定了道路的宽度，有的一丈，有的三丈，两旁栽柳树若干棵。另外，在四川、贵州、云南、甘肃、湖南、陕西等省，或新开辟了道路；或新开辟了河道；或新建了桥梁。这类事情几乎在各省都有，也就是说，上有政令，下有执行，从总督、巡抚到知县的大部分官员都能贯彻执行，使中央的政令得到落实。
对河道的管理则比较复杂。在江苏、福建、广东等省的河道，有时被各种类型的游船堵塞，农忙时往来船只过多，发生翻船溺水事件；有时不法之徒在河中下网捕鱼，使船只误入网中，船翻毙命，张网之人乘机抢掠财物；有时在河道中砌筑水碓，截流舂米，致碍行舟；有时在河边搭盖屋篷等建筑，倾倒杂物，使河道变窄不能通航；还有运输漕粮食的船只与运输竹木的筏子，抢占河道，造成事故。这类事情一般是缺乏管理造成的，于是从中央到地方，对此都规定了具体管理方法，贯彻执行的效果还是比较明显的。有人说，西方政府才有这些政策与管理，中国官府没有此类职责，显然是不符合历史事实的。
商人沿江河运输商品，常会遇到急流暗礁，风涛险阻，不时发生覆舟等不幸事件；或运输过程中，遇到盗贼人祸，也非罕见。为了保护商人的安全，中央政府令各地设立救生船、巡船、导航标志。于是在四川、湖南、江西、江苏、安徽、陕西、福建、山西、甘肃等省都设有救生船，并制订救生条例。乾隆时，有一个姓谢的医生到四川采药，经过长江三峡，亲见江边有无数救生小船。在江苏洪泽湖，政府设立起救生作用的桩木。中央政府命各省、州、县刊刻河流中的新旧险滩名单，并在两岸树立标记。在四川忠州，沿长江南岸的崖璧，地方官员命人凿刻了“对我来”三个大字，导引舟船过险滩。地方政府还按照中央的命令，在各地设立巡船，或官兵往来巡查，护卫来往商人；或随同商船一起行走，保卫商船安全。在山东、广东、福建、江西、湖南、广西、浙江都先后设立了这种巡船。在陆路地区，甘肃、直隶、山东、河南等地方政府，派巡役持枪护送往来商人。
商品从某地搬运到某地，或者从仓库、店铺搬入运输工具中；反之从运输工具中搬到货栈、商店；以及交通工具之间的转换，都需要负责转运、搬移的机构和人员。各地方政府在交通要道、城镇、码头设立为转运商品服务的设施，历史上对这类机构称：船行、车行、骡行、夫行和渡船。对这类机构的职责，中央政府都有明文规定，各地又有遵照执行的具体章程条例。
由于明代后期农民战争，或各种自然灾害的影响，各地许多集市被破坏。清代前期各地方政府纷纷恢复、或重建了一批贸易市场。如乾隆年间，湖南黔阳县城有一条河街，商人沿河列店，居民也沿河建屋居住。每当河水上涨，就淹没商店、民宅；或遇火灾，商店、住房延烧殆尽。县政府决定迁移街市，商、民犹豫不决，知县作了许多开导工作，商、民终于同意迁移。迁移后的街市，改变了交易环境，商民都称方便。此外，在河南、山东、安徽、广东、江苏、浙江、江西也都有类似的记载。
２、商品交易的软件环境。
首先是对市场的管理。清代中央政府继承前代政府的管理方式，对各省市镇派驻机构和官员进行管理。尤其一些新发展起来的市镇，外来人口增加，打架斗殴，层出不穷；流动商人增加，在交易中，坑、蒙、拐、骗，牙行拖欠商款等经济纠纷时起；富商增多，偷盗抢劫钱物，层见叠出，诸如此类的诉讼案件大量增加，混乱的社会治安需要治理。中央政府根据各省的奏请，下令派驻机构和官员进行管理。各省也根据各地的情况，对以外来人口为主的市场，从外来人口中，选任客总、场头对市场进行管理。从史料记载看，这类管理主要是解决经济纠纷、偷盗人命等诉讼案件，对经济活动本身并没有干涉。
针对全国各类市场中存在的一些普遍问题，中央政府专门规定了法律、法规。其主要精神就是：禁止任何行业、任何人员垄断市场和物价，在经营中倚靠权势，纠集同行，欺行霸市的行为。并且分别制订了对官员、满州贵族、藩王及其家人，和百姓进行处罚的法律条文。
以下举几个政府管理的实例。在京师，正阳门大街两旁，是繁荣的贸易市场，一些摊贩搭篷盖屋，挤占马路，形成马路市场。一些官员请政府下令拆除商铺，肃清马路。而政府认为，商贩贸易不能一律查禁，只要不侵占马路，以便车马往来就行了。于是下令地方官对沿街铺户、摊贩进行管理，迁移、拆除侵占马路的建筑。
乾隆时期发生在山西徐沟县清源乡的事件，就是以把持行市罪论处的案例。清源乡集市一向在县城四关及察院街五处轮流开设。三十年知县伊桂上任，将五处轮流开放的集市移至城内中街开设。清源乡县城有三条街，西街有水不便设集；中街仅宽丈余，也不适合设集；唯东街宽广，是设立集市的地方。县里的商铺、牙行、居民先后五次申请将集市迁至东街，历经几任知县都未批准。原因是县城中街的大户董自喜等人，为了自家商铺的经营，不让迁市。二十多年后，商、民们又申请迁市，得到新知县林琅的批准。但林知县很快又出面制止迁市。引起众多商民的反对，多人到省上诉，林知县将领头三人逮捕，并用刑打死，造成大案。上级政府派人来处理：董自喜等人以把持行市罪论处，林琅革职。集市迁移至东街，了结此案。史料没有记载内幕情况，但从林琅转变态度的事实，可以推想董自喜等人贿赂当权，以达到垄断市场的目的。
广东临高县多文市的市主，每年都要借收地租盘剥商人。康熙四十三年新知县樊庶到任，听到商人的反映，捐出自己的俸禄买下其地，让商人建屋贸易。集市从此兴盛起来。类似这种情况许多县都有，地方志记载了大量事实。
统一度量衡，打击制造、贩卖伪劣商品，也是市场管理的重要内容。在这方面，康熙时期就编订了度量衡法律，以后在执行中发生了某些变化，统一度量衡的政策，在全国并没有严格贯彻执行。但是中央颁发的布器用布绢法，在许多地方都有落实。而且各地也相继出台了一些措施。苏州地区布业兴盛，于是出现名牌字号被假冒伪劣商品顶替，垄断市场，以伪乱真的情况。地方政府先后两次立碑禁止。同样的事也发生在河南孟县，经几任知县清理整顿，孟布才恢复了信誉。不过，市场上的假冒伪劣商品；奸商垄断行市，是管理一下好几日，一放松又回潮，很难从根本上消除，因此，对这类政策的落实效果不能过高估计。
其次是对牙行的管理，前面提到的船行、车行、夫行等也是牙行。对牙行前人已经有许多研究，但是这些研究成果还不能反映政府对牙行的政策与管理的实际，需要补充说明。牙行起到经纪人的作用，在商品交易中是不可缺少的，政府不能不设立牙行。同时，政府也通过牙行对市场进行管理，可是牙行本身存在诸多弊病，如侵吞商本，强行代揽，勒索雇价，抢窃商人财货等，因此，中央历届政府都努力使牙行制度化，并不断规范其行为，如制订牙行担保责任等，各地也有许多治理牙行的事例。只是牙行制度还不够完善，弊病不能彻底治理。
３、对具体商品的规定
这些商品主要是铁、马匹、木材和粮食。铁是制造生产工具和生活器具不可缺少的原材料，同时也是制造军器的材料，政府对铁的流通有种种规定，禁止出口；禁止民间用铁制造武器。但对民间日常用铁，则采取比较宽松的政策，允许民间运销、买卖，并规定了管理办法。马是当时重要的军用物资，也是民间运输工具。清代初期禁止马在民间的买卖和饲养，到中期就不禁了。木材的砍伐和运销，只是在北方各林场有规定，这与政府用木有一定关系。在非林场区，及南方基本上不管制。对商品粮食，政府的政策是自由流通，禁止各地为了本地利益，阻碍运销，同时打击囤积倒卖。但在海禁时期，沿海有部分地区也禁止粮食流通。
４、对商人的政策。
政府制订了保护商人的政策，如前面提到的救生、护卫设施，还确立了法律条文。如商船遇难，禁止抢夺船上的财物，对违犯者依法制裁。禁官员、军队和基层政府摊派、勒索商人，被害商人可以指名参奏。康熙年间，湖北巡抚张某搜括民财被革职。其他还有因此被革职的知县等官员。各地方政府设立石碑，严禁官吏对铺户摊派，这些碑文都具有法律效益。政府还规定，在非本籍地经商的商贾有商籍，可以在异地参加科举考试。并且大开捐纳之风，商人是富有阶层，所以商人通过捐纳获得官职、功名的比较多，是直接受益者。
５、沿海运输的政策与管理。
海禁政策是前人研究比较多的课题，但主要都指外贸而言。一般认为，海禁是禁止所有的沿海地区，实际上，东北沿海并没有实行海禁，华北沿海较早地解除了海禁，只是南方沿海开放较晚。开放之后，政府规定了一些法规，如发给商船执照；商船依法纳税；船户领取海关票据；商人纳货税等等。这些行政管理，可操作性强，一般船户、商人都能遵守。但也有一些条例不尽合理，如限制船的长度、载量、人数等。在管理中，对于人照不符的违例情况，各地方官员大都采取默认态度，船户、商人反映，法规强制程度较低，比较宽松。
６、民族贸易。
民族贸易是政府十分重视的问题，制订了商人出入民族地区的手续，要领取执照，详细登记姓名、籍贯、货物数量、人数、贸易地点等，回来时要检查。也包括少数民族商人到本民族以外地区交易。其次，规定交易时间、地点。禁止汉族商人在民族在区住留一年以上，娶妻立产；禁止少数民族商人与外国人贸易。
对少数民族地区的商品交易采取保护扶持政策，如不设税口，不立牙行，禁止汉商在民族交易中垄断市场。
