二‧「官牙制」的确立和推广：
由晚唐以下「市制」衰落开始，历两宋、蒙元直到明初，「编审行役」、「和买」与「时估」等制度愈加成形，成为政府掌控民间工商业者财货劳力的基本政令，这是明律市廛章〈时估〉条运作的制度背景。与此同时，全国许多城镇、市集中的新兴中介商人「牙行」，也愈来愈多，在「编审行役制」下，牙行当然也与其它一般的民间工商业者一体编入「团行、铺行」之中，以协助政府「时估」与「和买」，除此之外，政府还对民间「牙行」发布一些其它的法律规范，试图建立起一种「官牙制」。「官牙制」到明初正式成为全国通行的制度，「私充」者要被「杖六十」，而且，「所得牙钱入官」。在法律上，合法牙行都是「官牙」，官牙成为一种法定制度，以明初市廛律〈私充牙行埠头〉条的规定来看，「官牙制」的具体内容即是：「选有抵业人户充应。官给印信文簿，附写客商‧船户住贯、姓名、路引字号、物货数目，每月赴官查照」。
大致看来，晚唐以下政府对牙行的规范，至少有三个考量。一是将「牙行」纳入「诸物行人」的范围内，藉牙行和其它非中介性民间工商业者的「当行」，辅助政府进行「时估」和「和买」。二是应用「包」的原则，协助政府在市场交易过程中征税，藉以降低政府原应支付的收税成本；三是应用「保」的原则，建立一些保障商业契约执行的市场制度，以减少交易纠纷的发生 [35]。以下分别说明。
首先，在时估和买方面。由于「官牙制」是与「编审行役制」同时发展的新制度，在「编审行役制」建立的过程中，牙行并不例外，也和其它行业民间工商业者一体编入「团行、铺行」，协助政府时估与和买。因此，明律市廛章规定的「诸物行人，评估物价」，当然也包括牙行在内。当某些城镇的商业发达，外来客商和买卖商品数量愈多，牙行的数量也就愈多，此时，该地的政府官员也就愈加重牙行在时估和买中的责任。
以首善之区的明初南京城而言，明太祖在洪武元年对中书省诏令中，即特别强调牙行商人（牙侩）在时估中的角色：「命在京兵马指挥司并市管司，每三日一次，校勘街市斛斗秤尺；稽考牙侩姓名，平其物价。在外府州各城门兵马司，一体兼领市司」 [36]。京城的消费能力非其它都市能比，吸引着众多外来客商，客商多，商机众，经营中介商业的牙行也有更好的发展空间。「稽考牙侩姓名」即是对牙行的「编审行役」，也就是「当行」；牙行「当行」替「在京兵马指挥司」等政府官员「平其物价」，虽然也有维护市场交易价格稳定的用意，但「时估」以利政府「和买」，在当时仍是主要目的。然而，在绝大部份各级地方政府辖区内的城镇和市集，因为市场交易数量有限，不能吸引足够客商前来买卖，当然也无法产生足够的牙行为各级地方政府「当行」时估与和买。可以说，因为工商业发展的限制，明初「诸物行人，评估物价」的「行人」固然包括牙行，但绝大部份被编入「团行、铺行」的「行人」，仍是其它一般民间工商业者，而非「牙人」。
其次，除了一体「当行」协助政府时估和买之外，牙行也常为政府代收或是稽查税款，具有减低收税成本藉而增加政府财入的作用。因为由牙行按期认缴一定数额的税款，或是监督客商交易货品数量的多寡，可以省去政府征税、核税、查税等过程中必需花费的人力物力，这是一种「包」原则的运用。
至少由唐后期开始，政府即开始偶而以牙人代收税款。唐德宗建中四年（783），户部侍郎赵赞「以军须迫蹙，常平利不时集，乃请税屋间架、算除陌钱」，「除陌法：天下公私给与货易，率一贯旧算二十，益加算为五十。给与他物或两换者，约钱为率算之。市牙各给印纸，人有买卖，随自署记，翌日合算之。有自贸易不用市牙者，验其私簿；无私簿者，投状自集。其有隐钱百者，没入；二千，杖六十；告者，赏十千，取其家资。法既行，而主人、市牙得专其柄，率多隐盗。公家所入，曾不得半，而怨讟之声，嚣然满于天下」；「至兴元二年正月一日（785）赦，悉停罢」 [37]。这是八世纪末唐代中央政府试图以「市牙」协助征收交易税的一次试验。元代也曾以牙人代收商税 [38]。嘉靖四年（1525），江苏省江阴县也有以牙行代收税款的例子：「巡抚都御史朱寔昌以征税烦扰，更为门摊（税），令牙行四季收贮本县，岁终起运如数」 [39]。明代仍有其它政府以牙行代收政府商业税收的例子 [40]，点出政府确立和推广官牙制的一层主要考量。除了直接向买卖双方代收交易税之外，官牙也可以监督商人是否有逃漏税款，《王肯堂笺释》对明律市廛章所列「官牙制」法律规范的解释即指出：「官为（牙行）出给印信文簿，遇有客货到彼住卖，其各牙行、埠头即将文簿附写客商‧船户住贯、姓名、路引、字号、物货数目，每月赴官查照。则客商有所察，而无越关之弊；物货有所稽，而无匿税之弊」 [41]。这里明白地指出了政府可以透过官牙稽察客商「越关」漏税与「匿税」的目的，说明了官牙制能够降低政府对商业税收的征税成本。
最后，在减少市场交易纠纷方面，至少有田宅典卖以及客商、牙行商业纠纷两大部份。以田宅典买而论，政府愈来愈加重牙行的责任，希望以此保障典卖契约的执行，藉以减少增多的田土典卖讼案。北宋以下，随着商业的发展，某些地区城镇中的各类牙人愈来愈多，诸如牲畜、奴婢、布帛、粮食、田土、庄宅，甚至典当和放债取息等行业，都产生相关的牙人居间买卖。地方和中央政府也曾将某些牙人纳入管理，除了也有代收税款的功能之外，并且协助政府认证各项买卖契约的合法性 [42]。以牙行协助收税是为增加政府税收；认证民间买卖契约的合法性，则旨在减少市场交易过程中的纠纷和诉讼。特别是自宋元以来，民间田土买卖的纠纷和讼案愈来愈多，如元大德八年（1304）诏书所说：「近年以来，田宅增价，民讼繁滋」 [43]。面对这些层出不穷的田宅讼案，政府开始尝试将牙行纳入认证契约的法定程序，这即是一种「保」原则的应用。
更可注意的是，有些官员很快即发现，协助税收和认证契约合法性两者之间，其实更可以相互结合。最晚在北宋末年，已有地方官在辖区实施官牙制，李元弼的设计即是：「某县某色牙人某人，付身牌开坐」，以颁发「身牌」的方式，来核可「官牙」设立，不仅以「官牙」认证合法的买卖契约，也协助政府收取田土等项商品交易「印税」；并规定：「不得将未经印税物货交易」 [44]。虽然此时确实出现了「官牙制」的法律规范，但这似乎是零星的存在，尚未成为全国性的制度 [45]。到了元代，官牙制仍在继续发展。《通制条格》载至元十年八月（1273）中书省断事官的上呈公文：「今后，凡买卖人口、头疋、房屋一切物货，须要牙保人等，与卖主、买主明白书写籍贯、住坐、去处，仍召知识卖主人，或正牙保人等保管，画完押字，许令成交，然后赴务投税。仍令所在税务，亦仰验契完备，收税明白，附历出榜，遍行禁治相应」 [46]，元中央政府核定了这项制度。胡祗遹（1227-1295）于至元十九年以后任官山东时，即以「官牙人」和「写契人」二类人，作为认证田土等商品交易契约合法性，以及代收契税的人物，「不经此二人成交者，毁交，治买主、卖主罪」 [47]。元代这种以官牙制兼具代收税收和认证契约两项功能的设计，是直接承袭北宋末年以来的发展。明初则首次将官牙制度较完整地列入大明律中，作为全国官员管理市场的重要法律规范。
在客商与牙行的商业纠纷方面，官牙制的推广也有助于为政府解决这类日增的商业讼案。除了担任本地农村物资流向城镇的市场交易中介之外，商业愈发展，牙人和外来的客商就有着愈密切的关连。由市场交易过程来看，牙人这种中介商人对客商提供许多帮励，能在市场上为客商提供种种「交易服务」，降低客商的「交易成本」。诸如提供有公信力的度量衡（测量服务）、撮合买卖双方进行交易（讯息服务），有时甚至兼营提供仓储和住宿功能。因此，牙人是因应市场交易的发展而出现，能降低客商以及本地商人、工匠和农民在交易过程中的交易成本。但在另一方面，由宋至明之间，也发生许多的客商、牙行冲突，并且屡屡形诸政府官员的禁令判文或是方志笔说之中 [48]。「官牙制」的确立和推广，能使政府能藉以减少客商与牙行间的商业纠纷。以明律市廛章〈私充牙行埠头〉条对官牙「选有抵业人户充应」的规范而言，《王肯堂笺释》即有所阐述，提出官牙制对降低客商、牙行纠纷所起的保障作用：「有抵业人户，谓其人有家业，可以抵当客货也」，「有抵业人户充应，庶有所顾惜，无诓骗之弊；虽或被彼诓骗，而有所还，无亏折之患」 [49]。
总结来看，自中唐市制解体之后，「市司」官员对市场设立时空、物价变动以及市籍登录的管制，已愈来愈难执行，为了降低商业税的收税成本、强固田宅典卖认证的法定程序、减少客商与牙行间的商业纠纷，乃逐渐建立起「官牙制」，将民间牙人转为「官牙」，予以相关的法律规范。
配合着官牙制的发展，徭役制度也在明代后期开始产生均徭、条编等一系列重大的役法转变，直至清代雍正、乾隆年间，大体在全国完成了「摊丁入亩」的地丁合一改革 [50]，中国历史上的徭役制度产生了划时代的变动，人民「依法」不需再向政府负担任何徭役。在明代后期开始的役法改革过程中，民间工商业者的「编审行役制」也逐步发生改变。无论是「商役」优免 [51]，还是铺行「买办」制度的改革 [52]，都使政府以「编审行役制」控制民间工商业者财货劳力的能力逐渐松动。在江南等商业较发展地区，「禁革行役」的政令愈来愈多，以明末苏州府常熟县为例，许多当地存留的明末碑刻资料，都证明了「禁革行役」在当时的逐步推行 [53]。「禁革行役」是在全国各地由不同地方员逐步推展的改革，由明末到清雍正年间，改革过程拖的很长，在各地完成时间也不相同 [54]。乾隆年间编《新编文武金镜律例指南》这部政书时，书中即收录一位地方官推行「禁革行役」改革，下令「官吏军民人等知悉，一切当官名色，尽行革除，需用物件，给银平买，毋许空票白取」的记录，编者曾加上自己对有些地方官仍然编审行户「票取」财货的弊端的批评：「幸则半价，甚者全亏。揆其情事，无异抢劫。况复有乘机中饱、额外使费之乎？此当官名色之所以宜禁绝也」 [55]。
「禁革行役」使政府不再能藉助「编审行役制」收取民间工商业者的财货劳力，但是，官牙制度的推广，却使政府可以透过各种牙行在市场上代为购买所需要的各类商品和劳动力，因此，政府对编审民间工商业「铺行」的迫切性也逐步降低。由明末到晚清太平军兴起之前，「编审行役制」在许多商业发展地区都逐步消失，至此，在承平时期，除了少数特别的货品和劳动力外，政府已不需要将一般的民间工商业特别编为「铺行」。政府购买商品和劳动力的「时估」工作，也转由牙行来汇报订定，政府依牙行所呈报的「时估」价格，由牙行在市场上向其它民间工商业者购买。官牙制的确立和推广，使政府可以越过「铺行」，由牙行的协助，及时得到所需的商品和劳动力。
与禁革行役同时，政府对牙行的依赖日深，更能逐步放松对「诸物行人」的管制。在政府对市场进行相关的法律规范时，官牙制度也愈形重要。
