摘要：孙中山先生在《实业计划》中提出的两路开发中国实业方案，开启了贯穿国民党统治始终的国民营分野标准之争，也引发了思想界对中国经济现代化理论的思考与探索，并对中国经济现代化的模式、任务与方向等问题提出了大量有价值的见解。但国民党政府没有及时总结总结这些成果，并将其纳入决策与政策之中，导致了其战后经济重建的失败与政治上的迅速垮台。
关键词：国民党政权；国民营分野；经济现代化理论
On the Controversies Over the Criterions of Separating the State-run and Private Economy and the Early Reflections for the Theories of China’s Economic Modernization
【Abstract】The development plan of China’ economy, which put forward by Sun Yat-sen in his report of International Development of China, not only stirred up the controversies run through the Kuomintang regime over the criterions of separating the state-run economy and the private sector economy, but also offered the opportunity to Chinese ideological circle to reflect the theories of China’s economic modernization and bring forward some valuable opinions and suggestions for this kind of modernization’s patterns, missions, ways and so on. But Kuomintang government’ delay in summarizing these ideological fruits and incorporating them into the policy-making resulted in the failure of its post-war economic reconstruction and the rapid collapse of its political governance.
【Keywords】 Kuomintang regime, criterions of separating state-run and private economy, theories of China’s economic modernization
1921年孙中山先生《实业计划》的中文版发表，该计划指出：“中国实业之开发应分两路进行：（一）个人企业，（二）国家经营是也”,“凡夫事务之可以委诸个人，或其较国家经营为适宜者，应任个人为之，由国家奖励，而以法律保护之”；“至其不能委诸个人及有独占性质者，应由国家经营。”[1](第六卷，P253)这是近代中国先进分子在探索中国经济现代化道路过程中，首次对国营民营范围问题进行的政策性规范，也肇始了有关国民营事业分野问题的论争。随着国民党的执政尤其是抗战胜利前后国家资本的高度膨胀，论争日趋激烈，成为社会各界普遍关注与参与的一个问题，并一直持续到国民党政权的垮台。该项论争，以国民营分野的标准与方法为中心，探讨了经济现代化的方方面面，推动了中国经济现代化理论的早期发展。惜者因政权更替而中断的论争及其贡献，久为学术界所淡忘。本文即以此为中心，做一初步的概括与分析，谨以为引玉之砖。
一、模式：自由、统制与计划
国民营分野标准问题的论争，本质上是中国经济现代化模式问题的争论。
美国社会学家M.列维将世界各国的现代化历程划分为两大类即“内源发展者”和“后来者”，许纪霖等学者据此将中国的现代化界定为“后发外生型”。[2]这一界定既可视为在大量研究基础上对中国现代化历程特点的概括，反过来又为我们提供了一个追寻中国现代化理论尤其是经济现代化理论建构过程的最佳视角之一。换言之，中国经济现代化理论的构建过程既是自身传统经济体制与经济政策的重塑过程，更重要的还是对发达国家发展模式的借鉴过程，而这种借鉴首先是从理论（或文本）的解读与不断修正开始的。
前述孙中山先生所设计的中国实业开发模式，即是此种解读与修正的结果。他的两路开发中国实业的方案，蕴涵了多种发展理念。一方面，他承认私营经济的存在并强调保护和奖励其发展，认为“有许多事业，可由国家管理而有利，亦有必须竞争始克显其效能者”；又说：“盖凡百事业，公办不如私办之省时省费。私人之经营，往往并日兼程，冕之不足，继之以夜；官之经营，则往往刻时计日，六时办事，至七时则以为劳，一日可完，分作两日，而犹不足。故往往一种事业，有官办之十年不成，私办之五年可就者” [3](转引，p414)，还说：“对于各种矿业之经营，有为政府不能自办，当留为私人办之。譬如农业，私人经营者利益常丰，矿业亦如是也”[1](第六卷，p393)。这实质上是对资本主义自由竞争精神的一种肯定，也可视之为对西方古典经济学理论的部分继承。另一方面，他又试图避开自由竞争理念所产生的种种负面效应，强调发达国家资本、发展国营经济，这是其划分国民营范围的基本指导思想。寓于其中的则是对工业革命以后世界经济发展过程中出现的各种社会主义思潮的吸取，如德国的国家社会主义思想、一次大战前后各国的国有化思潮等。他曾说：“国家社会主义属于集产社会主义之中”，“所谓‘集产’云者，凡生利各事业，若土地、铁路、邮政、电气、矿产、森林皆为国有”，“不为一二资本家所垄断渔利” [1](第二卷，p508-509)；中国“没有机器，不能和外国竞争，全国所用的货物，都是靠外国制造运输而来，所以利权总是外溢。我们要挽回这种利权，便要赶快用国家的力量来振兴工业”[1]（第九卷，p391）。也就是说，要重视发挥政府在经济增长中宏观调控作用。当然，设计出这样一种方案，还考虑到了中国现代经济起步的迟缓与民间资本的普遍贫乏。应该说这是在批判吸收先进国家发展经验并结合本土国情提出的中国经济现代化的一种理想模式。但鉴于各种原因，孙中山并没有看到他的计划付诸实施，因而也未能在实践基础上进行修正完善，其国民营分野的标准也只是一个原则性的阐述，究竟何者宜国营，何者宜民营，以谁为主，他也没有进行详细具体的规划设计。
1927年国民党执政后，随着其政治统治的日趋稳固，国家对经济事业的投资也不断扩大，特别是在抗战爆发后，此种大大增加。据统计，到1942年政府企业实缴资本额占国统区工业实缴资本总额的69.6%，以此为基础，国民党政府在一些传统的被视为国营领域的行业建立起垄断性地位，如水电业中政府投资占89.0%，冶金业占90.9%，机器制造业占73%，电器制造业87.6%，化学工业占75.1%；即使那些向来被视为民营范围的行业如食品、纺织、服装、文化等领域也渗透进大量国家资本，其中纺织业中国家资本占据了整个纺织业资本总额的48.3%。[4](战时建设（三），p676-678)此外，政府还在交通、通讯、金融、贸易等有关国民经济生活的方方面面都进行了程度不同的投资经营。
此种趋势的出现，固然与国民党政府采取的贯彻孙中山发达国家资本理论、建立战时经济体制的政策有关，但也不能忽视孙中山逝世后尤其是三十年代后世界经济发展趋势对中国的影响。1929年世界性经济大危机爆发后，世界主要国家纷纷采取应对措施，如美国参照凯恩斯主义大力推行新政，德日两国则以法西斯主义为指导实行统制经济，苏联则根据社会主义理论建立起计划经济体制，并陆续脱离危机，获得恢复或发展。尤其是苏、德经济在世界经济格局中的迅速崛起，为同样处于发展困境的中国经济提供了一些新的可资借镜的版本。
早国民党政权成立之初，中国经济学界既己关注到法西斯主义问题。一位名叫吴声的学者曾经以《意大利的新经济建设》为题，以赞赏的口气介绍了法西斯统治下的意大利经济状况，并断言“它的经济建设方面的成绩及计划很可以做我们的借镜，供我们的参考，而且它在以党治国的政府制度之下，处处表现着它的新创精神，和革命建设的力量。” [5]世界性经济危机波及中国后，与法西斯主义紧密相关的统制经济理论更是备受中国各界推崇，学者名流们“都是提倡这种制度的”[6]，如巫宝三指出：欲使中国工业加速发展，及避免英美等国工业发达后的流弊，势非“实行以民族生存为单位的合理化的统制经济不可”[7](p86)；政府中坚分子们所撰写的经济著作中，“大都充满了‘统制经济’的名称”，如时任实业部长的陈公博不无炫耀的说：“我是现政府负责人的一员，而且是主张统制经济的”[9](陈序，p1)。至于苏联，自实施第一个五年计划即开始受到经济学界的关注[10]，经过近三个五年计划的建设，到1940年苏联工业总产值较1928年增加7.5倍，就中煤增加6倍，金属4倍，电力20倍，化学制品15倍；其工业产量增长率相当于英、德、法、美等传统工业强国最高增长纪录的四到五倍[11]，并一跃而成为世界第二大工业国[12](p412)，以致世人“认为计划经济是经济建设的唯一途径”[13]。受此影响，中国朝野人士也对“计划经济”思想“心向往之”，对此，黄陵峻曾有较为深入地研究。[14]
因此，可以肯定地说1927年后的国民党经济发展战略在延续孙中山发达国家资本理论的同时，大量地吸收了苏德经济模式的理念。这也是国营事业范围不断扩大的潜意识之一。
国营事业无止境的扩张大量吞噬着民营事业发展资源，“抑制了私人投资”[15]，尤其是官僚资本借机而入，恶性膨胀，招致了一片反对声。例如抗战时期，具有自由主义倾向的国民参政会即不断地批评国民党政府任意扩张国营事业范围，其一届一次大会指出：“国营事业宜确定标准，不宜漫无限制与民争利”[4](战时建设（三），p536)；二次大会要求政府不要直接经营轻工业与农村副业，以“为内地商贾保留活动余地”，对已具规模之各种民营事业，“应极力避免收归国有，以免有与民争利之嫌”[4]（战时建设（一），p361）；三次大会决议指出：“国营民营工矿范围之分划，政府虽早有原则及法令公布，但界限不明，解释因人而异，势必引起疑虑，而阻碍民间企业者之热心，甚至惹起思想上无谓之分歧”[4]（战时建设（一），p531）；五次大会建议政府：“国营之有利计者，似应分让民营，一则可以消政府与民争利之嫌，二则可旺盛企业家之愿念”[4](战时建设（一），p830-831)。
由此，国民营事业分野标准的争论逐渐公开化。太平洋战争爆发后，战后建设问题的浮出，使争论进一步升温：“工业的国营与民营，或是统制经济，计划经济与自由经济，是当前论坛上论争的重要问题之一，也是贯彻战时工业和战后工业建设的中心问题之一”[16]。从中可以看出，上述讨论已从简单的国民营分野问题上升到战后中国经济发展道路问题。此种争论一直持续到抗战胜利后乃至于国民党败退前夕，其中，“有主张采用苏俄式者，有主张采用英美式者，亦有主张采用德国式者；理论分歧，莫衷一是”[17]。
值得注意的是，随着争论的延续，单向思维、两极对立、简单模仿的主张逐渐减少，强调因地制宜、攫取众长的方案逐渐增多。例如，翁文灏提出“计划建设与计划经营”、“国营、民营及中外合营之并进与协调”[18](p121-122)；马寅初在1941年即著文提出：“今后中国经济政策似应采取俄、德、英美三式之长处，再参以己意，而成一新的机构”，此种折衷方案“最适合于中国目前需要，将来必能勇往迈进，大同世界不难达到”[12](p419) 1947年他再次著文，在“取三式之精而舍其渣”基础上进一步提出“有计划的自由经济”理论。[17]诸如此类的论述，见诸于各种报章之中。虽在国民营分野的具体标准上各有侧重，然大都糅合了英、美、德、苏等发达国家的发展经验。这是中国思想界的一大进步，表现了其在选择中国发展道路上自主性的增长，某种程度上也可以视之为中国经济现代化模式的渐趋成型。
二、任务：国防与民生
国民营分野之争是中国经济现代化的任务之争，即国家经济现代化过程中，国防与民生以何为重的争论。
后发外生型的现代化决定了近代以来的中国政府不得不把国防建设放在一个突出位置，换言之，中国经济近代化的主要任务之一就是实现国防经济的现代化。于是，十九世纪六十年代，在延续传统的官营形式基础上，中国第一批应用近代技术的国防企业产生，如江南制造局、天津机器制造局、福州船政局等，并逐渐延伸到工矿、交通运输等领域。中国早期所谓的现代企业，很大程度上就是以国防企业为核心的官办企业。因此有学者说，上述企业“开我国现代工业之端”，“为我国国营事业的肇始”，“亦为尔后之发展初奠丕基”[19](p541、568)，是很有道理的。但甲午战争的失败，宣告了以传统官办体制经营现代经济包括国防建设的失败。因而，战争结束后，政府在允许民营资本进入现代经济领域中同时，不断调整减少国家投资，国营事业的范围也随之而不断萎缩。从形式上来看，这不过是经营方式的一种调整，但其反映的深层问题则是价值理念的一种转变趋势，即从国强思想到富民理念的转进。这种转变过程的初步完成及富民思想的体系化与文本化，则是以孙中山提出民生主义思想并进行系统地阐述为标志。例如，他说：“民生主义和资本主义，根本上不同的地方，就是资本主义以赚钱为目的的，民生主义以养民为目的”[1]（第九卷，p410），还说：“三民主义以民生为归宿”，中国要避免重蹈西方覆辙，在西方工业化过程中，当“既求国利，更应求民福”[1](第二卷，p339-340)。以此为基础，孙中山设计出两路开发中国实业的方案，并将具有独占性质或不宜民营者划入国营范围。此种安排，固然考虑到了国营事业在保障国家安全方面的重要性，但孙中山所看重的更多的是其在解决民生问题上独特作用。
国民党执政之初，基本上延续着孙中山方案，强调发展国营事业以解决民生问题。如1928年10月，国民政府发表的宣言指陈，进行经济建设之原则，“以国民急切之需要而言之，必须首谋开发社会经济所赖以为发动之基本工业。故铁道之增筑，水道之疏浚，公路之开辟为不可缓。”[19](p39) 同年11月国民党中央政治会议通过的由孙科起草并经胡汉民、戴季陶、蒋介石、张静江等人审查的《建设大纲草案》也指出，“中华民国之物质建设，当根据总理所著建国方略之实业计划为原则”，并特别指出“国有产业经营的成败，非但为民生主义实施成败之所关，实亦全国经济技能之生死所系”。[20](第22辑，p376、379)
然而九一八事变之后，随着民族危机的加深，情势为之一变，“一时建设国防经济，发达国营工矿事业的呼声，遍于全国上下”。作为国民党政府主要领导人的蒋介石思想也发生很大变化，“新式战争日趋机械化，奋勇肉搏乃旧时代之往事。而战备之机械化，乃社会工业化之结果，故为民族争生存计，非发展工业不足以救中国之危亡”[21]。由此，他对孙中山的发展国营经济的思想进行了新解释，如他在1935年所著《国父遗教概要第一讲》一文中说，实业计划“就是一个伟大的国防计划。如那里要开辟河道海港，那里要构成铁路网的中心，又应如何开采煤铁矿产，兴办士敏土厂，炼钢厂，机械制造厂，造船厂，造车厂，以及如何发展食、衣、住、行等工业，怎样移民于西北，怎样发展农业于水利，都是着眼于国防上的需要，为国家民族策长治久安之图。名目上虽说有什么东方大港、北方大港、南方大港、渔业港，其实都是军港。所有铁路中心和终点，其实都是国防战略上军队集中的地点。实业计划中一切的节目，无不有重大的国防意义”[22]；同年，他在所著《中国经济学说》一书中说：“经济学即致国家于富强之学”，孙中山之教义为“养民计划经济与国防合一”[20](第59辑，p72)。到1937年初，他更明确的认为：“中国经济建设之目标有二：一为充实国防需要，一为提高民众生活”[20](第30辑，p915)。抗战爆发后，他继续强调此种国防至上的思想，并要求以此作为战后建设的指导思想。如1941年3月，他在国民参政会第二届第一次大会上致词时说：“必须趁此战时树立国防经济的基础，而根据国防需要迅速完成经济建设的工作。此种战时经济设施，不仅行于现在抗战时期，且必须延长至战后已达绝对安全的守势国防之日为止”[4](战时建设（一），p960)；1943年4月他在工业建设计划会议开幕式上致词时说，实施孙中山实业计划“需斟酌建设时间，国防环境与国家经济条件如何而定”，“目前吾国工业建设，应适合下列之二条件：（一）必须适合国防计划，（二）必须适合于经济条件”，“能适合国防计划，各种工业方能供应国家之需要”[4](战时建设（三），p116-117)。这表明，在蒋介石看来，在相当长的时期内，中国经济现代化的第一任务是解决国防问题而不是民生问题。
据此，国民党政府在建设国防经济的名义下，一方面扩大对兵工企业的直接投资，同时，多方面采取措施，将重化工业纳入国营事业的范围。第一，成立资源委员会（其前身为国防设计委员会）等专职机构，开展国防资源的调查研究、开发及动员工作，特别是以国营的方式创办重工业：凡国防或经济上有统筹必要、特种产品在国际上近乎独占可以左右国际市场、精密制品为自给所必需等企业，均由国家经营。[23]第二，在“充实国防原料”的方针下，统制钨锑生产，实行公卖政策；限制铁砂出口，严格取缔省有铁矿出租，俾“尽量储存，留备国防之需”[20](第75辑，p363)；并将大批储量丰富而暂时无力开发的矿产划为国营矿区或国家保留区，到1934年中，共在苏、皖、热、鄂、川、浙、冀、鲁、赣等省划出石油、钨、烟煤、钨矿、铜等国营矿区34处，总面积达2900万余亩，此外还有规模可观的国家保留区。[24]第三，制定并推行一系列国防建设为目标的发展计划，除国防设计委员会及资源委员会出台“重工业建设五年计划”、“国防军备十年计划”、“国防航空五年计划”、“重工业建设三年计划”等直接有关国防发展的计划外，其他经济建设方案也大多以国防为依归，例如1931年11月国民党四届七中全会通过的《国家建设初期方案》提出，一切建设“必以国防为中心，方切实际”，“经济建设即所以供给国防上物质上之需要”，并据此将铁路、重工业、煤铁石油等重要矿产资源及其他可供国防上使用的经济事业作为其重点建设项目；1932年实业部在陈公博主持下制定的四年实业计划以“注重国防工业之发展，形成近代式的国家”[9](第一章，p1)为指导思想，计划在四年内以国营方式建设成钢铁、机械、炼铜、汽车、电机电器电料、硫酸亚、酒精、造纸、制瓷、制糖及制砂等企业各1所；1937年国民党中央五届三中全会通过的《中国经济建设方案》则在“充实国防需要”的口号下，在五年之内由政府立即举办钢、铁、机器、电料、电力、制酸、制碱、酒精、染料、造纸、人造丝及炼油等重工业与基本化学工业，举办炼焦烟煤、石油、铁、钨、锰、锑、锡、铜、铝、锌等基本矿业。[20](第30辑，p917)在此背景下，“国营工业又复抬头”。[25]
抗战爆发后，国民党政府又从维系国防基础出发，首先组织沿海工厂内迁运动。据统计，在内迁的7万余吨机器材料中，属于国防工业范围者，达占60%以上。[4](战时建设（三），p585)随后，它又提出“经济建设以军事为中心”的基本纲领[20](第76辑，p352)，确定战时工矿建设的首要任务为“增加军需原料和制品的生产，以提高国防能力”[26]。于是，国民党政府从中央到地方各个部门在抗战的名义下，大规模扩充及增设国营事业，工业、农业、交通、金融、贸易等“统制化或直接国营或省营的机构，几乎月有设立”[25]。
不可否认，此种趋势的出现一定程度上适应了客观形势所需，对支持抗战有不可忽视的贡献。同时，也在思想界获得大量呼应。如孙科提出，要制定一个详细的计划以“将战后的头五年用于国防工业建设”；[27]吴景超认为，“我们以后的经济建设，应当先图强而后言致富，我们应当把国防工业，看得比民生工业更为重要。我们的财力人力，应当大部分放在国防工业上面”，“实为经济建设最合理的途径”；[28]李紫翔也主张中国的工业化，“在‘国防与民生合一’中侧重国防经济，在工业部门中侧重基本工业及关键工业，在国营民营同时并进之政策中侧重国营事业的扩张”。[29]尤其是1939年成立、由来自金融、制造、国企、学术等领域代表组成的中国经济建设协会，在战时发表的《中国经济建设纲领》认为，列强入侵将是战后中国长期面临的威胁，因此战后建设目标“首要为国防，次要为改善人民生活水准”，为此，应以国防有关工业为最高优先，尽速发展国家企业。
在遭遇了接连不断的外来侵略尤其是日本帝国主义的全面入侵并为此而付出沉重代价后，国人对国家安全给予高度关怀而把中国经济现代化的重心置于国防上，强调发展国营事业，甚至在关键时刻要不惜牺牲民生利益，以达此目的。此种主张并不难为人所接受。但如果因此而轻视或漠视民生问题，则未免失之偏颇；而如果政府官僚借国防之名肆意扩大国营范围而实现一人或一党之目的，则显系蓄意残害民生了。招致前述“与民争利”之类的批评，也系意料之中的了。
如何解决经济现代化过程中的国防与民生问题？批评中，人们提供了许多有价值的观点，概而言之：（一）民生第一，国防与民生兼顾。不少人认识到，中国经济现代化的根本任务是解决民生问题，即使国防问题最终也是为民生问题而存在，不能因前者突出而忽视后者，至少亦应两者兼顾。如顾毓泉认为，全部工业可分为基本工业（原料、工具、动力）与民生工业（衣、食、住、行、教育、文化），“民生工业是国防工业的基础”，国家应拟出全盘计划，“充分鼓励民营”；[30]谷春帆认为，不管采用统制经济还是采用计划经济，战后中国经济建设应以“提高人民生活为最后目标”；[31]（p21）曹立瀛认为战后经济建设之目标为“民生与国防之共同发展。丰裕民生，应提高人民的生活标准，并增加人民实际所得；充实国防，应增加军需用品之供给，并强化资源作战之能力”[32]；叶方恬则主张战后中国经建工作首先“应该着重工业建设，庶能制造‘制造机器的机器’，以利农业、交通等事业的发展”，其次“对国防和民生都不应该忽视”[33]。（二）轻重工业需均衡发展。一方面，整个工业本身是一个内容复杂而关联密切的有机体，其中的轻重工业之分很大程度上是以功能差异为基础所做的理论设定，而事实上“很难得一清楚之分野”，也很难据此而对国民营生产进行分界；[30]另一方面，轻重工业彼此之间依赖深厚，畸轻畸重的建设，既不利于各自的成长，也有碍于国计民生。[34]只有互相结连，紧密配合，中国的工业化才能获得健康、快速发展。（三）国民营同时发展国防重工业。国防重工业向来被视为国有国营的领域，其主要理由是此类工业有独占性，且技术水平要求高、资金投入大、私人无力也不宜承担。争论中，也有人对此提出了质疑，例如谷春帆就认为：“现代工业，在若干部门内，国防与民生不可分别。例如汽油、橡胶、钢铁之类，民生需用，国防亦需用。乃至棉花、皮革、丝、煤之类，平时固为民生必需，战时亦为国防要品”，“要严格区分什么是国防工业，什么是民生工业，以为国防工业由国家计划自做，民生工业由人民放任去做，非但事实不可能，亦无此必要。”[31](p18-19)言外之意，民营资本参与国防重工业建设亦未尝不可。尚有更进一步者认为，充实国防能力，“端在运用民间财力”，“发展民营重工业”，[20](第76辑，p264)除了直接关系国防秘密者外，国防及军用物资亦可由民营企业制造之。[35]
诸如此类的建议，显示了中国思想界在界定中国经济现代化任务时，试图以原则性与灵活性辩证结合的方式处理民生与国防之间的关系。
