在南京国民政府统治的9年多时间中，随着政府权力的强化，中国经济发展的主体状态开始由北洋政府时期的自由经济转向统制经济，并成为这一时期经济的主体特征，这是许多研究者的一个基本共识。但是对这一转变的评价，则多有分歧；对其事实状况及其在这一时期中国经济发展中所处的地位和作用，以及国家资本与私人资本的关系，也不尽清楚。本文试图从经济现代化建设的力量结构的角度，对南京国民政府时期的这一经济发展态势及其基本状况作一些具体考察和分析。
一、经济统制政策来源与走向
南京国民政府的经济政策与广州国民政府和武汉国民政府的经济政策有着一定的传承关系。广州国民政府和武汉国民政府因存在时间短暂，基本上没有制定具体的经济法规，但是也提出了一些比较完整的具有新发展方向的经济政策，大多以广州国民政府成立前后的国民党中央会议决议的形式表现出来。其中公布的有：《工会条例》、《农民协会章程》①、《佃农保护法》、《处理逆产条例》②；拟定而未公布的有：国民党第二次代表大会提出的《关于
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① 张国福：《中华民国法制简史》，北京大学出版社1986年版，第202页。
② 商务印书馆编：《国民政府现行法规》，商务印书馆1929年版，第11类第1页、第4类第22页。
财政决议案》、《关于农民运动决议案》、《解决土地问题之意义决议案》、《解决土地问题决议案》、《革命军人土地保障条例》、《解决土地问题之纲领》。此外，在国民党《第一次全国代表大会宣言》(以下简称宣言)、《关于本党最近政纲决议案》(以下简称政纲)中，也有关于经济问题的条文。①这些法规、决议、宣言和政纲，总的来说体现了国民党和国民政府奉行孙中山的平均地权、节制资本和扶助工农的方针。具体而言：一是开始确立土地国有和国家资本的主导地位。二是保护工人的利益。三是保护农民的利益，实行耕者有其田。四是改善财政制度，统一国家财政管理。《关于财政决议案》提出：要统一国家的财政管理权；设立中央银行，创立新的货币制度，利用国家公债。五是推进国营和民营工商业的发展。六是没收“逆产”归国有或分配给人民所有。
南京国民政府成立以后，重新全面厘定了经济法规，不仅依据广州国民政府和武汉国民政府时期提出的制定经济法规设想和经济政策原则制定了新的法规，而且把北京政府制定公布的一些基本的经济法规，以及自清末以来几经拟订而尚未公布的重要法规，如《民法草案》、《票据法草案》、《海船(商)法草案》等，一并修正公布，在1928—1936年间所颁布的有关经济问题的法规约有500项之多②。其中交通部所颁布的法规，大多是关于国有企业管理和营业性法规，其他经济管理部委所颁布的经济法规则体现了各种经济政策。此外，1933年实业部提出的“四年实业计划”，1935年蒋介石在发起经济建设运动中提出的经济建设纲要，也是反映南京政府经济政策的两个重要文件。③
从上述经济法规、纲要和计划的条文来看，南京政府经济政策的新动向主要有下面几点：
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① 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，光明日报出版社1985年版。
② 参见商务印书馆编：《中华民国法规大全》，商务印书馆1936年版。
③ 秦孝仪主编：《中华民国经济发展史》，台北近代中国出版社1983年版，第427—430页。
第一，整理财政，强化管理。如实行全国统一会计方法、确立预决算制度、建立审计制度、划分国家和地方财政收支。《会计法》规定：“各级政府及其所属机关会计制度之设计及会计事务之处理依本法之规定”；“各下级政府之主计机关、无主计机关者其最高主计人员，关于会计事务，应受该主管上级政府主计机关之直接监督与指导”；普通公务、特种公务、公有营业的会计事务应按规定项目办理。并另颁《中央各机关及所属统一会计制度》，要求中央政府各机关的财务部门按照规定的统一格式记账。《预算法》规定：“各级政府概算之编造及核定与预算之编造、核定、审议、成立及执行，依本法之规定”；并必须按照所规定的方式和格式编造预算，逐级上报核定、审议。《审计法》规定：“凡主管财政机关之支付命令须先经审计院核准，支付命令与预算案或支出法案不符时，审计院应拒绝之”；“凡未经审计院核准之支付命令，国库不得付款”；审计院在审核时应就重要情况和年度审计之结果报告国民政府。①
第二，改革税制，力图开源与除弊相结合。主要措施有划分国家和地方税、实行关税自主和裁厘加税。根据《财政收支系统法》规定，属于中央的税种为：关税、货物出产税、货物出厂税、货物取缔税(指烟酒等无益物品和奢侈品的出产、制造、销售、消费的附加税)、印花税、特种营业(如交易所的证券和物品交易、银行的兑换券发行等)行为税、特种营业收益税；属于中央与省、市县分割的税种为：所得税、遗产税、营业税、土地税；属于市县的税种为：营业牌照税、使用牌照税、行为取缔税(即筵席、电影、戏剧之类的按价加征税)。凡中央税地方不得重征，并不得以任何名目征收附加税。②1929年收回关税主权后，于是年和1933年两次修改海关税则，提高进口税，减免出口税，以保护民族工业，促进土货出口。同时公布裁撤厘金等地方苛捐杂税和增加国家统一税种的法规法令，1930年底财政部发出通电：“对于全国厘金及由厘金变名之统税、统捐、专税、货物税、铁路货捐、邮包税、落地税及正杂各税捐中之含有厘金性质者；又海关之50里外常关税及其他内地税、陆路边
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① 商务印书馆编：《中华民国法规大全》，第2700—2701、2709、2718、5711页。
② 同上，第2789—2790页。
境所征国境进出口税除外，子口税、复进口税等，均应于本年12月31日止，一律永远废除。”同时开征全国统一的统税和特种消费税。①试图以此达到既疏通商品流通渠道又增加国家财政收入的目的。
第三，发展国家资本，实行统制经济。除铁路、公路、电信事业继续以国家经营为主体之外，也开始确立国家资本在其他重要工矿业中的主导地位。如《矿业法》规定：“铁矿、石油矿、铜矿及适合炼冶金焦之烟煤矿应归国营．由国家自行探采，如无自行探采之必要时得出租探采”，并有此类矿产收买和输出之决定权；对前列各矿及钨、锰、铝、锑、铀、铣、钾、磷等矿，“农矿部认为有保留之必要时，得划定区域作为国家保留区，禁止探采”。在工业方面，1928年工商部成立之时，把钢铁、机械、酸、碱、纸浆、细纱、酒精、水力发电等列为基本工业，并从民力和国力情况出发，采用了国营和官商合营的方式；1933年实业部提出的四年计划，拟采用统制经济的方式，对保险、粮食、棉花、煤炭等重要产业由国家通盘筹划。在金融业方面，通过设立国营银行、向民营银行掺股和币制改革，逐步实行金融统制。
第四，适度鼓励改进生产技术，发展民办实业。1932年公布的《实业部奖励实业规程》规定：“凡创办或指导、推广、补助各种实业确著成效者”，给予“奖金、奖章、褒状、匾额”的奖励。1934年公布的《工业奖励法》规定：凡“应用机器或改良手工制造货物在国内外市场有国际竞争者；采用外国最新方法首先在本国一定区域内制造者；应用在本国享有专利权之发明在国内制造者”，分别给予“减低或免除出口税；减低或免除原料税；减低国营交通事业之运输费；给予奖励金；准在一定区域内享有五年以下之专制权”的奖励。1929年制定的《农产奖励条例》规定：“人民所营农业，应用科学方法或新式机械改良品种或增加产量确具成绩者”，其产品可得到“奖金、奖章、褒状、奖牌”的奖励，并可在“一定年限内准免或准减国内产销各税，或国营交通事业之运输费”。②同时继续实行北京政府时期的对技术发明授予专利；对机器仿制洋货品减免税捐的政策。其他关于减免税厘的法规也体现了这种政策。
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① 《工商半月刊》第3卷第1号、第2号。
② 商务印书馆编：《中华民国法规大全》，第3398—2299、3265页。
第五，推行合作制度，改善农村经济状况。农村合作社先在国共冲突地区推行，带有防止农民革命的目的，但也有促进农村经济建设的客观意义。1931年公布的《农村合作社暂行规程》规定：合作社的种类为信用合作社、供给合作社、生产合作社，运销合作社、利用合作社、储藏合作社、保险合作社、消费合作社、其他合作社，凡得到正式许可的合作社可以“呈请财政主管机关酌免税捐”。1934年公布《合作社法》，进一步完善合作制度，规定合作社是“依平等原则，在互助组织之基础上，以共同经营方法，谋社员经济上之利益与生活之改善”的团体；可从事农业和工业用品及产品之购销、金融互助、社会保险等事项；可以“免征所得税和营业税”。①
总的来说，南京国民政府所采取的经济政策，基本上是一种发展统制经济的政策。其主要表现有这样几点：一是日益重视发展国家资本，逐步确立国家资本的主导地位，明确规定了以国家资本为主体和由国家经营的产业，并逐步付诸实施；二是逐步建立和强化国家的财经控制系统，不仅通过建立各种机构和制度强化了对政府财政收支和国营企业的监控，而且通过金融货币制度的改革加强了对整个经济命脉的控制；三是逐步推行国家计划指导下发展经济的政策，除了国营经济按计划建设之外，对重要的民营经济也力图纳入计划经济的轨道，不仅通过设立各种管理机构、制定各种监管制度加强对民营经济的监控，而且把提倡发展民营经济作为推行经济建设计划的一个途径。
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① 商务印书馆编：《中华民国法规大全》，第3305—3308、3241—3245页。
当然南京国民政府的这种统制经济政策有一个逐渐强化的过程。在1931年九。一八事变爆发之前，基本上是采取在国家计划指导下国营经济与民营经济平行发展的政策。1931年九·一八事变爆发之后，南京国民政府实行统制经济的意向和措施逐渐强化，如建设委员会、经济委员会、国防设计委员会、资源委员会等具有较强统制功能的机构相继强化和成立；实业部的四年计划、资源委员会的三年计划、国民党中央的五年计划接连出台，力图以计划政策推动国营工矿业的发展；金融和货币制度改革先后实施。这种经济政策的转变除了在各种经济管理机构的设置和经济法规的制定中有明显的体现之外，蒋介石提出的经济建设纲要也反映了这种政策意向。纲要指出：在经济建设运动中，“政府固有种种应为之事业，然尤非使人民积极参加成为推进此运动之主力不可也!”其所提出的各项建设事业及其进行方式是：振兴农业方面，“凡制肥选种、改良农作方法、活泼农业金融、流畅农产运销，悉以合作社为基础指导并改进之”；鼓励垦牧方面，“利用集团劳力开发农业，恢复并增进牛羊马匹与农村各种副产品之生产”；开发矿产方面，“建议政府改善矿业法规，鼓励矿业投资，扶助矿商之独立经营与自由发展”；促进工业方面，“对农村简易工业及农产品加工制造之简单工业，提倡就农村或其附近按合作系统经营之，对于一般工业，由政府分别保护并奖励之”。①国防设计委员会和资源委员会的成立，更反映了统制经济的意向。因此，南京国民政府虽然也采取了一些提倡和鼓励发展私人资本的政策措施，但是其主导方向则在于建立和发展统制经济，越是往后这一意向就越益明显，为抗日战争爆发后统制经济的全面实行国家资本的膨胀打下了基础。
1931年以后南京国民政府经济统制政策的强化，既有自孙中山的经济主张和广州、武汉国民政府的经济政策演变发展的内在逻辑原因，也有其时代的原因。九·一八事变发生以后，由于受国内民族生存危机和国际政治经济发展态势的影响，不仅使政府的实行经济统制欲望借机发挥，而且使民间知识界对经济统制的认识也发生了根本性的变化。有不少知识界人士认为，要抵抗日本的侵略，就必须发展经济，增强国力；并从他们所看到的当时苏联、德国和美国通过实行计划经济、统制经济和国家干预经济而实现经济快速发展的现象出发，发出了中国也必须实行统制经济的呼声。正如有人所言：自1932年12月“国民党第四届中央执行委员会第三次全会以后，各届历次会议的提案，以及当时政府的经济措施和社会的舆
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① 参见秦孝仪主编：《中华民国经济发展史》，第427—430页。
论，都表现了全国上下期望国防经济建设积极的完成，和国营工矿业加速发达的情绪迫不及待。”①
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