摘 要：盐政的核心是税收，其关键是征收盐税。改革是不得已而为之的行为，其实质是寻找政府、纳税商人和消费民众之间的利益“均衡点”。至陶澍改革前，两淮盐政日暮途穷，政府盐课无着，商人纷纷困乏倒闭，民众违法食私，三者利益均受损害。陶澍改革，通过调整这三者之间的利益分配格局，使得此次改革获得巨大成功。
关键词：陶澍；淮北；票盐；改革
赋税征收为国家机器的正常运转提供物资保证，也是形成国家经济能力的根本途径。封建社会，食盐作为一种为大众生活所不可缺少的必需品，被排斥在商品市场自由供销体系之外，成为食盐专卖①。
盐政的核心是税收，其关键是征收盐税(盐课)。清代盐政纷繁复杂，尤以两淮为最。作为最重要的产盐区，两淮盐课收入在清政府财政中占有重要地位。道光朝的著名疆吏、盐务问题专家陶澍首倡淮北盐政改革，废除总商，推行票法，意在打破自明中叶以来盐务管理和盐课征收上实行的国家特许专商经营和引岸制度的“纲法”体制②。改革是不得已而为之的行为，其实质是寻找政府、纳税商人和消费民众之间的利益“均衡点”。本文欲通过此个案，研究主政者是如何理解、寻找与调适“均衡点”，如何在维持社会各阶层、各集团利益大致平衡的情况下，达到自身利益的最大化。
一、改革的动因
清前期的财政体制处于一种均衡状态，是一种特定情况下的“帕累托最优状态”③。然而，这种均衡只是在现有约束条件下的较佳状态，而非最理想状态。非均衡状态的出现，是制度创新的诱导因素，但非均衡不一定导致制度创新，只有在相关经济主体具备了实际的创新动机和能力时，一定的非均衡状态才具有不可持续性，并推
动制度变迁。
制度变迁有两种类型：诱导性制度变迁和强制性制度变迁。纲法体制在实施过程中，形成的既得利益集团对现存制度有强烈的需求，他们力求巩固现有制度，继续获得他们的隐性制度收入，阻碍进一步的变革，哪怕新的制度比现存体制更为有效。这是制度的锁定效应，即制度的路径依赖模型。在这种情况下，靠自发的需求诱导制度变迁，不能够实现从纲法到票法的转变，这种锁定状态的打破必然引进政府的强制性行为。那么，推动这场变革的动力
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① 专卖制度和商品经济的共同点都是商业行为，都是以盈利为最主要目的，但专卖是以政治力量介入，通过垄断人们不可缺少的部分商品来分割商人利润，以达到增加财政税收的目的。
② 关于陶澍淮北票盐改革，学术界已经有过诸多研究，如陈锋：《清代盐政与盐税》(中州古籍出版社，1988年版)；方裕谨：《论道光十二年淮北票盐之制的实行》(《盐业史研究》，1996年第3期)；段超：《陶澍与嘉道经世思想研究》(中国社会科学出版社，2001年版)等，但他们大多从制度本身的演变过程人手，而较少关注政府、商人与民众的关系。
③ “帕累托最优状态”是指资源配置应达到这样一种状况，即无论作任何改变都不可能使一部分人受益而没有其他人受损，也就是说，经济运行所达到的效率已经使一部分人处境的改善必须以另一些人的处境恶化为代价。
何在?综合钦差大臣王鼎、两江总督陶澍等人的奏折，可知现存的纲法体制，存在着诸多弊端，严重损害了政府、商人与民众之间的利益分配格局，并使得纲法制度本身也难以维继。这些弊端主要体现在以下几个方面：
首先是浮费开销过大，运商成本增加。浮费开销最大的有两处，一是淮盐产地，另一为销盐口岸。在淮盐产地，除正常税课外，杂项开支亦复不少。杂项中办公、办贡等款，在科税时已经带征，为文武衙门公费及一切善举，然带征之数并不固定，往往随事而增。每年除养廉、兵饷、水脚、部饭等项银33万两，可作正开销外，还有普济、育婴、书院、义学、务本堂、孝廉堂等处需银20余万两，以及各衙门公费及盐政运司以下之书役、辛工、纸饭及“乏商月折”①等项，亦需银80万两，大大超过每纲额定20万两之数。此外，又有不少额外开销名目，比如扬州新盐院到任，修理衙署、铺垫什物，一切费用本不及数千两，开销却常高达八九万两；手禀红贴一项，所费不过数十文，竟开销一千两。当地有德音、春台两戏班，专供总商、官员家宴，每年开销三万两，亦由浮费开支。
淮盐产地如此，销盐口岸也并无二致。行销湖广之淮盐均要运至汉口，到岸有岸费，每引带捐六钱，后加二钱，道光十年(1830年)加至一两四钱，合计每年总计一百数十万两。岸店短少，徒劳运输，亦使成本加重。淮南官盐按规定由仪征逆江而上，运至汉口总盐岸后，再由此分配各销盐区。以前武昌下游的兴国、大冶，黄州府所属各州县，以及江西彭泽、德化、湖口等县，都要到汉口运盐回岸销售，这种“折回转售”，无疑会使脚费加重，“以致引地为江船、粮船各私所隐占”②。此外，捏名冒支的也很多，如漕运总督、河道总督、巡抚各衙门，从未有缉捕犒赏等款，而各处仍每年开销三四千两。“假公济私，诡混开销，种种浮费，倍蓰正课，统名为成本，归于盐价。”③据不完全统计，以上各种名目的浮费开销在200万两左右。
其次，手续复杂，层层盘剥。纲法旧制规定，领运例有请、呈、加三项名目，又有平、上、去、入四处截角名目，其余朱单、皮票、桅封等花样亦复不少，“不可殚述”，以致运司衙门书吏多至19房，商人办运请引，文书需辗转11次，经盐务大小衙门12处，虽名为节节稽查，而并无稽查之实，“徒为需索陋规之具”④。
总商未成表率，反成获利渊薮。淮南设有总商，原为筹划公事，当淮鹾盛时，总商、散商共数百家，有商本三四千万两，盐之运销转运裕如。到道光十年(1830年)时，已仅剩下数十家，资本不足一千万两，且多为借款⑤。此时总商对盐务公事全不积极，以致钱粮滚动不对，盐运无几，惟办公费用仍按月扣领，并随意冒支。每年于定额经费外，仍以不敷办公为名，多领至数十万两，前列浮数开支，多为总商所得。种种行径，无非“藉以营私获利”⑥。另外，运商请引行盐，必先向有盐窝之家出价买单，然后才有资格赴盐司纳课，“乃有窝之家，辗转私售，如操市券，以一纸虚根，无正课而坐享厚利”⑦，同样增加运商成本。
僵化的运输路线，亦加重了运盐困难。淮北三盐场均在海州，每年运送纲盐，须于秋后运漕粮之船过浚，开放双金闸，乘北运河下注之水赶运，完成一年运岸之需。由于河道多有淤垫，故常五驳十二杠，水陆节节盘剥才能运出。淮南盐场通泰两处亦因河道淤垫，江潮侵灌，牵堤坍塌。如遇淮河支流西水下注，即成一片汪洋，盐船只得待风而行。如晴朗日久，则水退浅涸，盐船无法顺行，只得多次盘剥分装，四处抛洒，运费增加，又误时间。而清廷为方便缉私盘查，却拒不加以变通。
其三，盐引积压滞销，资金周转不灵，盐商纷纷困乏倒闭。乾隆以前，淮盐运抵汉口后，随到随销。后来一些大商人为抬高盐价，封轮捱卖，“遂至船户盗卖，掺沙灌卤，过笼蒸糕”，
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① “乏商月折”，系豢养困乏盐商子孙，按月折取银，多用至十余万两。
② 中国第一历史档案馆藏：《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十二月十三日，钦差大臣王鼎等折(以下同类档案省收藏单位)。
③④⑤ 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十月十六日，两江总督陶澍折。
⑥⑦ 《朱批奏拆·财政类·盐务项》，道光十年十二月十三日，钦差大臣王鼎等折。
甚至沉船放火，百弊丛生。且成本占搁，转运更迟，“大商亦病，不止小商坐困矣”。行盐本以速销为贵，但封轮法“大碍新纲”①。至道光十年底，汉口盐岸滞留之盐不下2000万斤，邻私随之侵灌，又进一步加重盐引的积压。
盐引积压滞销，必然造成盐商资金周转困难和借贷负息。“两淮运本须二千万方敷转输，而各商实本不及四分之一。余皆借贳，贳息重至每月分半。盐去课回，非六百日不可，盐滞本压，贳息日行，完课则无资捆盐”。课额的积欠和逐年带征，给盐商套上了沉重枷锁，困乏倒闭是必然的。嘉庆时期，两淮盐政佶山即指出，淮北纲盐每年应运141000余引，现在办运只有12商人，“半属资本缺乏”②。道光八年(1828年)奏销，征银不及六分；九年开纲百十来日，所运不过百分之二。开桥为新纲大典，“而其日竟无一重船下桥”，包世臣亦称，“两淮弊之今极矣”③。
其四，私盐泛滥。由于体制原因，清代的私盐问题极为严重。雍正时即有人指出：“今日私贩之卖私盐，盐商之夹带私盐，皆数倍于引盐数目。”④道光十年，两淮盐政钟灵在奏折中提出：“总计私盐倍于官额”⑤；包世臣则曰：“两淮纲食引地，无论城市、村庄，食私者什七八。”⑥日本学者佐伯富亦曾做过判断：“在清代，人民食盐的消费量基本上有一半来自私盐。”⑦盐是生活必需品，不具有选择替代效应。官盐成本过高，盐价过昂，百姓不愿买食官盐，又不能淡食，在这种情况下，私盐成为民众的必然选择。当时私盐的走私方式，主要有以下几途：
灶私。盐场场商浮收，灶户只得以盐售私，与盐贩共同获取利润。陶澍认为，场私产生的主要原因是灶丁清苦，“灶户煎丁，滨海穷民，最为艰苦”。以前收盐有定制，“近来场商每以大桶重秤任意浮收勒掯，致灶户以交官盐为累”⑧。有的灶户为对付场商大秤勒索，在食盐中搀进不少沙土，称为“脚盐”，而将净盐售给私贩。搀有沙土的脚盐用高成本运到引地后，却发现质次价高，根本无人买食。
脚私。埠头串通商伙，从中克扣应给船户的运费水脚；而船户、水手，为贩运私盐，也往往甘心忍受，甚至还出钱收买卖盐者，少装官盐，在盐船上预留空舱以装私盐，因此贩盐沿途有“买砠跑风”名目，到岸有“过笼蒸糕”情弊，将无课之私盐沿途售卖。有时，运盐商人亦夹带盐斤走私。陶澍表示，岸引之所以滞销，“不尽关枭贩，其商运官引之重斤，与装盐江船之夹带，实为淮纲腹心之蠹”。当时，商人行私有包内、包外之私，“其包内者系运商捆盐出场多带重斤，商厮、商伙亦复如之”⑨。为达到售私目的，他们常谎报官盐淹消。两淮所产之盐，运至湖广，远涉长江，遭风失险，事故间或有之，例有津贴，准许批补，亦免课税。他们利用这一规章，在运送官盐时，或在沿途私售，或到汉口守轮待售时私售，然后将船凿沉，谎报淹消，既售私又获津贴、免税，可谓贩私盐反获几利，而官盐却停滞不前。
粮私。又称船私，即运漕船只，其运丁、水手走私。南漕北运，漕船返回时多带芦盐于淮盐地区销售，本为清廷禁止。但在利益趋动下，虽有朝廷的三令五申，而此风不能尽除。陶澍认为，漕船回空，“坐占淮南数十万引之纲额”，勾结枭匪，肆行无忌，“实为淮纲之害”，又因漕船停泊买私，“尤有误于趱运”⑩。
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①⑧ 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十二月十三日，钦差大臣王鼎等折。
② 单渠等撰： 《(嘉庆)两淮盐法志》卷十五《转运十》，同治九年扬州书局重刊本。
③ 包世臣： 《小倦游阁杂说二》， 《安吴四种》卷五，光绪十四年刊本。
④ 卢询： 《商盐加引减价疏》， 《清经世文编》卷四九《户政二四》。
⑤ 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十一月二十一日，两淮盐政钟灵折。
⑥ 包世臣： 《小倦游阁杂说》， 《安吴四种》卷五。
⑦ 左伯富： 《清代盐政之研究》， 《盐业史研究》，1994年第4期。
⑨ 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十年十月十六日，两江总督陶澍折。
⑩ 《朱批奏折·财政类·盐务项》，道光十三年九月十五日，两江总督陶澍折。
官私。官员凭借手中权力参与走私。在走私官员中，尤以盐务官员为最。他们饱食终日，不尽职责，“或与商人联姻换贴，或与商人伙本行盐，最为劣习”①，官衙形同虚设，弊端百出。
邻私。其他盐区的食盐通过走私而进入本地区行销。淮盐销售区与其他盐区相交，淮课又较其他地区为重，故往往受到邻盐侵灌。如两湖常受川私、潞私、芦私冲击，以前运铜船只经四川北上，“一路收买川私，人楚售卖”，导致湖北宜昌全郡尽食川私，并波及下游荆州各属。随州、应山与河南信阳等地相接，“多被潞私侵灌”，黄安、麻城与光山、固如及安徽英山等处，“多被芦私侵占”。湖南则常受粤盐冲击，其中郴州所属之永兴县，“系粤盐引地”，粤商在此开设子店，行销生盐，他们“多设熬锅，将生盐煎熟，侵灌淮界”②。
以上诸弊的出现，必然会导致纲盐运销困难，引额壅积。嘉庆二十四年，淮北未销盐达89769引，占额销引数296982引的三分之一。次年，淮南所属的湖广、江西缺销亦高达25万引，占原额的四分之一。道光以来，情况也毫无好转。元年，户部尚书英和曾表示：“近来淮引滞销，以致课迟运绌。”③迄至改革前的道光九年(1829年)，两淮盐引的滞销仍在三分之一以上。陶澍称，从道光元年至十年，十纲之中，“淮南商办课运止有五纲七分”，积引几至半数④。盐运不前，滞销负担过重，又使得盐课无着。至道光十年，两淮库储全空，外欠高达4000余万两，另外1000余万两所借本息亦化为乌有⑤。
与此相伴随的，是库款出纳混乱，垫占款太多。两淮正杂税课本系按纲征收，而外支各款则按年支用，如能一纲之盐年额年销，则运库解支自可年清年款，无如口岸滞销，一纲之内均不能销足一纲之引。为凑解正课、杂支，数十年来，库款前后套搭挪垫，以致叠次清查欠款达数千万两之多。如道光二年(1822年)清查出积欠3687万余两。八年丙丁纲铳引案又查出积欠1157万两。库款之垫占，至道光十年十月垫款700余万两，除已归还者外，尚垫占500余万两，其中有因公垫用者，有铳引垫占者，有商用商捐垫借者。以上款项皆应按引归还，只因套搭过重，运滞商疲，致成库垫之累。
简言之，清前期的盐利分配格局由政府与总商垄断，政府、商人与民众的利益能保持在一种大致均衡的状态，但至陶澍改革前，由于受滞销、浮费、走私等因素影响，导致这三者的利益均受到不同程度的损害。政府盐课无着，商人纷纷倒闭，民众违法食私，获益者却为盐枭与不法胥吏。又因私枭作为一种有武装、跨数省的贩私集团，往往与捻军或会党相结合，更为清廷的心腹之患。上述情况表明，两淮盐政已日暮途穷，改革迫在眉睫，势在必行。
