一、引言：中国反垄断的首要任务是反政府部门的垄断行为
经济学上讲的垄断，大致可以分为三种类型：一是由生产技术上的规模经济导致的“自然垄断”，二是由少数厂商的合谋行为导致的“行为垄断”，三是由政府限制竞争的法令和政策导致的“法定垄断”。
(一)自然垄断。
传统经济学理论定义的自然垄断是指如下情况：由于生产技术具有规模经济的特征，平均成本随产量的增加而递减，从而，最小有效规模要求只有一个企业生产。20世纪80年代，经济学家对自然垄断作了重新定义(张帆，1995)。新的定义建立在弱可加性而不是规模经济的基础上。在单一产品的情形，弱可加性意味着由单一企业生产给定产量的总成本小于由多个企业生产时的总成本；在多产品情形，弱可加性意味着由单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于由多个企业生产该产品组合时的总成本。根据Baumol等人的定义，一个行业被称为是自然垄断的，如果在有意义的产出区间，成本函数是弱可加的(Baumol,Panzar and Willig l982)。可以证明，在单一产品的情形，平均成本下降意味着弱可加性，但弱可加性不一定意味着平均成本下降；在多产品情形，自然垄断不一定要求非平均成本下降不可。
当一个行业具有自然垄断性质时，政府可能需要对该行业实施进入管制，以避免重复建设带来的无效率。另一方面，当只有一个垄断产生者时，垄断者就会索取垄断价格，从而造成资源配置的扭曲。为了防止这种扭曲，政府就要对垄断企业实施价格管制。
不过，成本弱可加性并不是政府限制进入的充分理由。当政府与垄断企业关于生产成本或需求的信息不对称时，政府可能无法定出有效率的价格。缺乏竞争的压力会导致垄断者的X-非效率行为。政府必须在规模报酬(要求一个企业生产)与通过竞争获取信息并激励企业降低成本(要求多个企业)之间作出权衡取舍。只有当让单个企业生产得到的规模效率超过X-非效率时，独家垄断才应该出现。
另外，根据Baumol等人的“可竞争性理论”，如果所有企业都可得到相同的技术，并且没有沉淀成本(但允许有固定成本)，那么，即使市场上只有一个垄断企业，潜在进入的威胁也会使垄断者有像竞争性企业一样的行为，因为，如果垄断者用垄断价格赚取超额利润，就会遭受进入者的袭击。这一理论强调的是潜在进入(而不是现实进入)的作用，它迫使经济学家重新考虑对自然垄断企业的传统规制理论。
(二)行为垄断。
一个经济社会中称得上是自然垄断的行业是很少的，更多的情形是有数个具有相当市场力量的寡头企业生产该行业的大部分产品。寡头市场的潜在危险是寡头企业通过形成卡特尔组织或默契合谋联合操作市场，提高价格，损害消费者的利益，扭曲资源配置。尽管一次性博弈中，企业间的卡特尔协议和默契合谋是难以维持的，但在无限期重复博弈中，卡特尔协议和默契合谋是可以维持的。寡头市场的另一种可能是，少数占主导地位的企业通过“价格战”消灭竞争对手，最终实现对市场的垄断。寡头企业也可能通过设置进入障碍阻止潜在进入者的进入。
寡头企业的这些反竞争行为是损害效率的。为了维持竞争秩序，政府需要通过立法和行政措施限制寡头企业的反竞争行为。可以说，发达国家的反托拉斯法，如美国的谢尔曼法和克莱顿法，主要是针对寡头企业的反竞争行为而制定的。
寡头企业反竞争行为的可能性与市场的集中度有关。市场的集中度越高，卡特尔协议和默契合谋越容易维持。因此，反垄断的一个重要措施是通过限制单个企业的规模来降低市场集中度。不过，限制企业规模也可能导致规模经济的损失。政府要在资源配置效率与生产效率之间作出取舍。
(三)法定垄断。
法定垄断是由政府的法律和政策造成的垄断。法定垄断可以划分为两类，一类是增强效率的，另一类是损害效率的。
增强效率的法定垄断也可以划分为两类，一类是在具有自然垄断性质的行业，为了实现规模经济，政府将经营权特许给某个企业，不允许其他企业进入该行业。由于规模经济的一个主要原因是巨额沉淀成本或固定成本的存在，对进入的限制可以避免重复建设导致的浪费。另一类增强效率的法定垄断是政府为外部经济的内在化而授予企业和个人特定的垄断权，如为保护和调动发明创造的积极性而设置的专利权。
损害效率的法定垄断与上述增强效率的法定垄断不同，它是由政府本身的寻租行为导致的。无论是过去还是现在，出于获取垄断利润的目的，政府常常创造一些人为的垄断。比如说，产业革命早期，英国政府通过授予特许权的办法增加财政收入。
要在增强效率的法定垄断与损害效率的法定垄断之间作出区分常常是困难的。许多损害效率的垄断恰恰是在增强效率的借口下做出的。比如说，许多情况下，政府是以自然垄断为由而对本不属于自然垄断行业施加进入限制的。
在市场经济国家，反垄断的主要任务是反寡头企业的反竞争性行为。但对中国这个处于转轨中的国家来说，最为严重的反竞争行为似乎不是来自企业本身，而是来自政府部门的政策，或政府与国有企业之间的合谋。中国实行了几十年的计划经济。计划经济的一个基本特征是垄断，几乎所有的行业，从行业进入，到产量、价格的制定，都是由政府垄断的。到20世纪80年代初，中国经济学家还在讨论社会主义经济是否应该允许企业间的竞争。1979年之后，政府相继放松了管制，大部分行业出现了竞争局面。但是，一方面，政府在对一些仍然处于垄断地位(自然垄断或法定垄断)的企业没有按照市场经济的规则加以管制，而是听任政企不分的垄断者自行其是，损害消费者的利益，另一方面，各级政府部门常常以行业管理和维护市场秩序为名，通过法令、政策、行政手段从事各种各样的反竞争活动。
中国政府部门的反竞争行为主要表现在以下方面：(1)对本不属于自然垄断的行业实行进入限制；(2)对不同企业之间实行歧视性对待，特别是对私有企业和非直属企业实行歧视；(3)由政府部门出面帮助企业进行卡特尔式定价；(4)对公共资源实行垄断；(5)用行政手段实行地区间的封锁。
虽然中国立法机关已颁布了《反不正当竞争法》，但这部法律远不是一部《反垄断法》。它针对的是企业，并没有将政府本身的垄断行为纳入反垄断的范围。事实上，中国经济学家也只是最近才开始讨论反垄断的问题。下面，笔者将以电信业为例，说明本文的主题：中国当前反垄断的首要任务是反政府部门的垄断行为。
二、中国电信业开放的背景
技术上讲，电信业包括电信网及运营、网上服务、通讯设备(如电话机、传真机等)三部分，其中电信网包括本地网、国内长途网和国际长途网，网上服务包括基本服务(市话、长话)和增值服务VANS(由于国外企业的进入，通信设备供给的竞争已相当激烈，故本文不予讨论)。
在1994年之前，中国公用电信业的基本体制特征是：电信网的运营与基本网上服务合二为一，由邮电部独家垄断经营。邮电部既是公用电信业的经营者，又是公用电信业的政府管理机构。尽管20世纪90年代初开始，许多企业进入到一些增值服务(主要是无线电寻呼)，但一则增值服务的比例很小，二则进入增值服务需要邮电部的严格审批，没有任何与邮电部抗衡的力量。简单地说，邮电部是中国公用电信业的法定垄断者。此外，邮电部也是邮政业的法定垄断者(还应该提到的是，在计划体制下，除邮电部垄断经营的公用网之外，中国还有30多个专用网，如军队通信网，铁路专用网，电力专用网等)。
1980年之前，尽管邮电部是法定垄断者，但由于国家对电话资费有严格的价格管制，电信业基本上是一个不盈利甚至亏损的行业。从1980年开始，为了实现“以话养话”，加快电信业的发展，国家开始松动了价格管制，主要措施包括：(1)1980年国家特别批准市话企业收取电话初装费，从而使之成为电话资费的重要组成部分之一；(2)1986年国务院批准准许各省市区政府在长话、电报和邮政等业务中收取附加费，作为通信建设资金的重要组成部分。此外，1982年，国家对邮电部门在财政上实行了“倒一九分成”的优惠政策，即邮电部门利润或所得税只上缴10％，非贸易外汇收入亦仅上缴10％。同时，国家允许地方参与电信业投资(张宇燕，1996)。
价格管制的放松和财政优惠政策的实施大大促进了电信业的发展。但在放松价格管制的同时，由于没有引入竞争，也导致了邮电部门的垄断定价行为。最显著的是电话初装费的节节上涨。比如说，在北京，住宅电话的初装费由20世纪80年代初的200元，上升到1996年的5000元。移动电话的价格最高达到2．8万元。据北京天则经济研究所的一项研究，中国电话初装费、长途电话费(特别是国际长途电话费)等都大大高于存在着竞争的其他国家，如美国。
在资费节节上涨的同时，电信服务的质量并没有明显改善。比如说，1994年之前，电话安装时间在半年以上。在很长一段时期，甚至连114查询台都很难接通。此外邮电部门还普遍存在着强行销售和价外勒索等不合理行为。
对电信业需求的快速增长和电信业的独家垄断，使得中国的电信业成为一个高盈利行业，由此吸引了众多的潜在进入者跃跃欲试。
最先登台的是中国人民解放军总参谋部所属的通信兵部。1988年，总参通信兵部上书有关部门，寻求经营电信业之特许权。
1992年6月，中国电子学会、中国通信工业协会和《中国电子报》联合召开了旨在加速发展通信行业的研讨会。该研讨会的主要参加者大多不是来自邮电部门，因而其基本倾向是，中国电信业管理体制改革势在必行，邮电部门要政企分开，打破垄断，引入竞争，开发市场，充分发挥专用网的作用。几个月后，电子部、电力部和铁道部联合向国务院正式提出组建“联通公司”的请示报告，要求进入公用电信业。
这可能是邮电部有史以来面临的最大挑战。针对三部成立联通公司的报告，邮电部为了维持自己的垄断地位，在多种场合陈述其反对组建联通公司的如下理由：(1)通信具有全程网络、联合作业、高度统一的特征，具有自然垄断性；(2)电信业既是社会公用设施，又是国家的神经系统，事关国计民生、国家安全与主权，非同一般竞争行业；(3)由国家统一掌握、统一规划、统一建设，资源可以充分利用，低水平的重复建设可以避免；(4)世界各国在其电话网建成之前，无一不是由国家或国营公司垄断经营；(5)统一经营也有利于公用网标准的制定，从而使公用网的通信质量得到保证；(6)统一或垄断经营本身并不排除垄断企业内部的竞争。邮电部惟一的让步是：在加强法制建设和行业管理前提下，对部分非基本通信业务逐步放开。
值得庆幸的是，尽管邮电部对开放电信业持反对态度，但中国政府领导人似乎早已认识到打破电信业独家垄断格局的必要性。早在1989年，两位资深通信专家、中国科学院院士叶培大和张绚教授就向中央领导提交了一份报告，建议有控制地开放电信市场，得到了中国最高领导的高度重视；这次，对于铁道部、电子部和电力部的报告，朱?基批示：“看来是件好事，有助于加强通信事业，缓和电话不通的矛盾”，并特别指出：“我国的通信事业要发展，必须在统一规划下充分发挥各方面的积极性，不能一家垄断。”同时责成有关方面“共同商量，促成此事，成立股份集团”。邹家华批示：“邮电部不应用垄断全国通信网的思想来指导工作。……全国邮电行业(包括电信)的统一规划、统一标准、统一制式、统一的安全要求等，是必须由邮电部来做的工作。但通信网不应由邮电部垄断，而应支持现有的其他通信网力量发挥作用，或进一步扩大。这对整个电信事业的发展是有利的。”
在几个回合的讨论之后，国务院于1993年12月14日正式同意电子部、电力部和铁道部共同组建中国联合通信有限公司(简称联通)，并发布国务院有关文件。国内外对此反映强烈，许多部门、地方及单位纷纷表示投资入股，有的甚至试图另行组建通信公司。1994年4月15日，邹家华副总理主持会议，听取联通公司筹备工作的汇报。这次会议确定或重申了通信政策的几条基本原则：国家授权经营电信业务的只有邮电部和联通两家；三部以外的其他专用网可以参股联通，但不能另行独立组建电信公司；电信业反垄断是分步骤进行的，绝不是国家撒手不管的自由竞争。这实际上确立了电信业的“双寡头垄断”政策。这次会议还议定：联通公司按有限责任公司组建，挂靠国家经贸委，享有邮电企业的各项优惠政策和进出口权；邮电部和国家无线电管理委员会应对联通公司予以支持。
1994年7月19日，联通公司正式成立，有16家股东，注册资本10亿元人民币。从此，中国公用电信业由邮电部独家垄断变成邮电部和联通公司双寡头垄断。
三、邮电部的反竞争行为
联通进入电信业，打破了邮电部的独家垄断，但中国电信市场上的双寡头格局是不对称的：第一，邮电部在所有电信业务上占据绝对主导地位；第二，邮电部集经营者与管理者于一身，既是运动员又是规则制定者和裁判。也就是说，一个小的、新进入的寡头企业必须接受另一个大的、已垄断市场的寡头“企业”的管理。这样的格局是不可能保证公平竞争的。应该指出的是，形式上，联通进入之前经营电信业的是一个独立的企业――中国电信总局，邮电部只是中国电信总局之上的行业主管部门。但实际上，邮电部是中国电信总局的所有者，对电信总局在资金和人事上直接管理，并且，邮电部和电信总局在职能和机构上是互有交叉的，因而是一个政企不分的体制。事实上，连邮电部自己也不敢说他们实行了政企分开。在联通的词汇里，“邮电部”和“中国电信总局”是一回事。
理论上讲，联通进入之后，邮电部有以下三种策略可以选择：(1)将联通公司收购或入股控制联通，以继续维持实际上的独家垄断；(2)通过卡特尔协议或默契合谋，与联通共同瓜分市场；(3)利用自己的先入优势和作为行业管理者的权力，通过各种各样的不公平竞争手段，最终将联通赶出市场，或者至少将联通的业务限制在很小的范围内。
邮电部实际上选择了第三种策略。作为电信业的主导经营者和行业管理者的邮电部，选择这样的策略是理所当然的。从联通进入电信业的过程来看，第一种选择是不现实的。不过，需要指出的是，为了协调联通与邮电部之间的矛盾，邹家华曾建议过邮电部人股联通。从邮电部的实力和所拥有的行政权力看，选择第二种策略是不甘心的。或许，邮电部对联通的“遏制”政策有“杀鸡给猴看”的意思，因为对联通的友好可能会招致更多的进入者。
