摘要：随着烟草行业改革的逐渐深入，要求行业建立健全行之有效的内控监管机制，不断提升经营管理能力，全面预算管理是行业内控监管的主线，创新预算管理体制，建立行之有效的内控和制衡机制，成为当前建立创新型行业的重要内容之一。本文从烟草行业预算管理存在问题入手，剖析根源，结合行业实际，提出建立战略研究机制，树立以战略为预算导向的管理理念等九项创新预算管理体制措施，提升行业管理水平。
关键词：烟草 创新 预算 模式
在最近召开的全国烟草科学技术大会上，国家局党组向行业发出了“全面增强自主创新能力，为建设创新型行业而努力奋斗”的号召，把增强自主创新能力作为行业发展的战略任务和转变经济增长方式的中心环节，贯彻到行业工作的各个方面。随着烟草行业改革的逐渐深入，烟草企业组织结构调整步伐的加快，要求行业建立健全行之有效的内控监管机制，不断提升经营管理能力，以保证经营活动的有序和效率。全面预算管理是行业内控监管的主线，创新预算管理体制，建立行之有效的内控和制衡机制，成为当前建立创新型行业的重要内容之一。
一、当前烟草行业实施全面预算管理存在的问题
近年来，为适应市场经济条件下企业生存和发展的需要，烟草行业全面推行预算管理，并取得了一定成效果，但随着烟草行业管理体制、市场环境、顾客行为的快速变化，现有行业全面预算模式已越来越不适应当前烟草行业不断提高经营和管理能力，健全内控监管机制，提升行业竞争实力的需要，主要表现在：
（一）员工观念陈旧、计划经济意识浓厚，导致全面预算执行效果不佳
烟草行业专卖专营，在烟草专卖法的框架下从事经营活动，员工的市场意识、竞争意识、危机意识不强、思想观念深处仍滞留着计划经济的影响、对全面预算管理没有足够的认识，认为那不过是一种数字游戏，许多指标就如同以前的计划任务一样，只要完成当年任务就行了，在全面预算管理过程中消极应付。
（二）全员参与性不够，全面预算不全面
各企业虽建立有预算管理组织体系，但预算管理委员会及其办公室不能很好地发挥其职能，有的单位预算委员会形同虚设。编制预算往往变成财务部门的职责，财务部门在编制预算过程中需要销售、投资等方面的数字，与有关销售、投资等职能部门协调、要求编制销售预算、资本性支出预算等专项预算时，有关部门认为预算与己无关，是在为财务部门帮忙，只求过得去就行，而不进行详细测算。对于有些完不成的指标，有关部门认为财务部门定的过高，不合实际，而不去查找完不成的真正原因。
（三）预算目标与企业战略符合度差，不能成为企业的“硬约束”
由于企业编制的预算与其经营战略目标符合程度差，与企业实际经营状况相差较大，预算对企业经营和管理起不到应有的指导作用，形成预算年年做，年年都是财务部门做，做出的预算领导签字后，束之高阁。有些企业的领导也没将全面预算管理作为一项系统工程加以重视和推动，只注重预算编制，忽视预算执行控制和预算反馈两个环节的管理，预算考核和奖惩流于形式，企业预算不能成为企业经营和管理的“硬约束”。
（四）预算编制中讨价还价，导致预算指标最小化
预算指标是企业各职能部门、单位明确各自应达到的目标，并以此为依据进行考核、奖惩，评价各单位（部门）责任人的工作业绩。因此，各单位和部门在预算编制过程中讨价还价，使得预算程序成为一种极小化的操作，设法留有余地，以轻易完成预算指标，争取好的评价，来迎合粉饰业绩的需要。宽松的预算影响了企业的进取行为和寻求业绩突破的需要。
（五）预算编制注重短期指标而忽视长期指标。
企业预算编制往往关注于销量、毛利、费用、税利等短期指标，在上一年数据的基础上，考虑到预算年度增减变化因素，对短期指标进行简单重复或加减运算，其结果很难与企业战略方面的长期目标如人力资源、客户服务等相衔接。
（六）预算管理追求“所有者权益最大化”，而很少考虑到与行业相关的软指标。
烟草行业属专卖专营的国有独资企业，不但要维护国家的利益，也要维护消费者的利益，承担一定的社会责任，树立良好的社会形象，而行业全面预算管理的目标与其它企业一样都是追求“所有者权益最大化”，如何处理所有者权益最大化与维护消费者利益、承担一定社会责任之间的矛盾问题，是烟草行业推行全面预算管理过程中很少涉及的难题。
（七）预算管理缺乏强有力的信息系统的支持。
从预算管理信息化程度看，烟草行业预算管理信息化程度较低，预算控制的动态性、及时性、有效性较差，预算管理控制主要靠手工操作，很难适应当前最大、面广、复杂信息处理的要求。
二、现行行业预算管理存在问题的根源
以上行业预算管理中存在的问题，究其根源，并不是全面预算管理没有可以利用的价值，而是预算管理模式已不适应当前行业改革和发展的需要，已由过去的支持性程序能变为一种阻碍行业发展的预算文化。
（一）现行预算模式缺乏灵活性，很难在变化的市场环境中发挥作用。
在当前信息时代，预算管理必须对市场变化作出迅速反映，快速应对市场变化是全面预算管理的关键因素，现行的预算管理模式建立在上一年度实际经营状况基础之上，预算一旦公布，就如同一部企业内部的“宪法”，各责任单位都必须执行。目前，行业内不少管理者在审批预算时存在一个观念上的误区，即认为企业预算审批后，只能不折不扣地执行。事实上，由于企业的经营和生存环境环错综复杂，制约经营成果和收益水平的许多因素，是不可预见的，百分之百精确的执行预算是不现实的，全面预算管理不是要通过预算目标把企业控制在一个数值点上，而是把企业的运营和发展控制在一个区域或一种趋势之中。这就将企业管理者限制在预算指标所设定的条条框框之中，很难顾及到未来不确性因素的影响，对外界市场变化反映迟钝；再者，实际预算执行的死板和不灵活，繁杂的审批手续往往限制企业管理者的手脚，使其很难适应市场变化。
（二）阻碍管理创新，不利于行业的长远发展
全面预算管理是企业内控的主线，也是企业管理的基础，预算决定了管理人员的行动和目标，行业现行的预算管理控制就是将每月、季、年的实际情况与预算相比较，检查管理者是否达到预算目标，是否有超预算开支行为，预算调整方案是否得到上级主管部门预算委员会的审批，有无擅自决定预算之外的业务事项，在这种预算管理模式下，管理者的目标就是不超过预算，只要达到预算目标就获得相应报酬和评价，阻碍了管理者寻求新的发展机会的动机，也阻碍了管理者的创新意识。
（三）激发行业内部管理层的自私行为，不利于调动管理者的积极性
现行预算管理模式下的预算编制、审批过程是一个讨价还价的过程，谁的讨价能力强，在预算审批、分解的过程中，谁就能捞到便宜，给自己商谈一个最低的预算指标，管理层在预算中设置“缓冲区”，以便不费很大的努力就能完成预算指标，换取较高评价和报酬。所有这些，不仅不能提升行业的管理水平，反而会影响行业的发展。
