「内容提要」城乡居民收入存在差距，是世界各国工业化过程中普遍存在的基本事实。这种收入差距尽管可以在经济发展过程中自动予以克服，但这个过程保持的时间可能非常漫长。因此，通过政府行为来平抑城乡居民收入差距，几乎是各国在工业比过程中的共同行为选择。本报告以此为基本结论，对世界各国在工业化过程中政府平抑城乡居民收入差距的行为进行了分析总结。并从中国的实践出发，指出在工业化的中期阶段，必须在农民收入的目标取向、发展思路、制度创新和职能转变方面调整政府行为，真正建立以农民为本、以农民收入为本的政府业绩考核、行政问责制和城乡居民收入差距的平抑机制，确保农民收入可持续增长。
「关键词」居民收入差距/平抑机制/经济增长/政府行为
大量可以观察的事实表明，城乡居民之间存在着收入差距，而且在一定时期内这种收入差距会持续扩张，这是世界各国工业化过程中普遍存在的现象。但同样的观察也可以发现，平抑城乡居民的收入差距，除去工业化过程中经济发展运行的自身规律，可以在漫长的时期内自动弥合这种差距外，政府作用更为明显。政府的行为选择在很大程度上缩短或延续这个过程的周期。依据这个判断，按照中国政府在新世纪推进经济发展的战略部署，在2020年国民经济总量翻两番，实现全面小康的总体目标要求下，希冀用一个不太长久的时间，平抑城乡居民之间日益扩张的收入差距，同样取决于政府的行为选择。因此，必须在目标取向、发展思路、制度创新、分配格局以及转变职能等方面规范政府行为，逐步构建政府支持农民收入增长完整的政策框架，最终形成中国农民可持续的收入增长机制。
一、工业化的阶段性与城乡居民收入差距
城乡居民收入差距在世界各国工业化过程中长期存在，是不争的事实。无论农业禀赋资源丰裕的欧美，抑或是农业资源禀赋稀缺的东亚国家和地区，只要存在工业和农业两大产业部门，其收入就一定存在差距。日本经济学家土屋圭造提供的20世纪60年代的资料表明，以工业就业者的收入为100，农业就业者收入在美国为56，西德为44，法国为36，丹麦为77，新西兰为88.而一般认为，上述国家在20世纪60年代已经基本完成了工业化的中期阶段，开始进入工业化的成熟阶段。
为什么在工业化的成长阶段，世界各国城乡居民之间普遍存在收入差距。对此，早在19世纪初大卫·李嘉图在其《政治经济学及赋税原理》著作中就有过深刻说明。他列举了工业和农业部门生产方式和产品需求方式导致的城乡居民收入差距的根源。其一是农业部门存在着收益递减规律，城市工业不仅不存在收益效率递减规律，反而呈收益递增趋势。其二是农产品收入需求弹性低。由于工业和农业的不同生产效率，城乡居民收入存在差距是必然的。20世纪中叶柯林·克拉克在《经济进步的条件》一书中，则明确用3次产业的概念和理论，说明城乡居民存在差距的必然性。他指出由于在工业化过程中，第一产业（农业）的产业地位有相对下降趋势，且产值比例下降速度要大大超过其就业比例下降速度，这种产值比例与就业比例下降的不同步，造成城乡劳动生产率决定的工资水平，必然是农业部门劳动力收入水平低于城市部门劳动力的收入水平，并最终形成城乡居民收入的差距。决定劳动力从农业部门向工业部门转移的原因，霍利斯·钱纳里解释为，劳动力在经济部门之间的配置，主要是受收入水平的影响。通常趋势是随收入水平提高，初级产业部门就业减少，而工业和服务业部门就业增加。劳动力转移受预期收入、就业、政府支出的分配、生产结构及社会因素的影响。
因此，城乡居民收入差距的形成机制和原因，可以归结为生产力发展水平所致，在一定经济发展阶段，工业代表着先进的生产力，农业则意味着落后的生产力；也可以认为是两大部门的生产方式不同。工业是可以重复，连续不断地机械生产，农业则必须与自然生产交织，增加了生产经营的不确定性和问题的复杂性；还可以认为是工业产品和农产品需求决定的收入弹性不同。工业产品需求弹性高，而农产品需求弹性低。但最本质的是工农收入差距产生并扩大于工业化进程中的二元经济结构。在二元经济结构中，传统农业生产的基础——土地是不可再生的基本生产资料，随着人口的增长，对土地的压力会越来越大。加上传统农业技术进步缓慢，不断增加的劳动力供给的边际生产率会逐渐趋于零。而现代工业使用的资本、技术和设备可以再生，规模可以扩大，技术进步速度大大快于人口增长。总之，现代部门比传统部门的技术进步快，投资回报和就业者的工资收入相对较高，解释了不同产业部门的就业者收入水平存在差距的本源。
而且，城乡居民收入差距在工业化过程中往往会持续相当长时期。日本从明治维新至20世纪60年代，处于工业化的前期和前期向中期过渡阶段，二元经济特征十分明显，表现的工农收入差距一直维持在1.3∶1～3.1∶1之间。直到开始进入工业化后期阶段，工农收入差距才开始缩小，1980年工农收入差距为1∶1.15，农民收入超过非农家庭收入，这个过程持续了差不多100年。美国农民拥有的资源禀赋和生产条件远远优于日本，生产的平均规模也远远大于日本。但从农民收入看，仍然长期低于非农业人口收入。农民收入与非农业人口相比，20世纪30年代大约为其40％，50～60年代为50％～70％，80年代为80％，现阶段才基本持平。如果以20世纪30年代美国出台农业调整法，政府致力于农业发展和农民增收的行为为标志，差不多经历了70年努力，工农收入差距才由2.5∶1缩小到1∶1左右。
平抑城乡居民收入差距，有工业化发展自身的规律。西蒙·库兹涅茨倒U 曲线理论认为，经济发展过程中，收入分配不平等的长期趋势，在经济增长早期阶段迅速扩大，而后是短期的稳定，然后在增长的后期阶段逐步缩小。其原因是一些产业部门的迅速发展促进了经济增长，这些增长又主要集中于快速发展的工业部门，并使这些部门的从业者收入快速提高，从而城乡居民收入差距扩大。但随着劳动力更多地从低收入的传统产业向现代产业部门的转移，城乡居民的收入差距水平又会缩小。郭熙保曾根据世界银行1991年和联合国粮农组织1990年的有关资料，将人口在4000万以上的20个大国按人均GDP 水平346美元为低收入、990美元为中下收入、2642美元为中上收入和20038美元为高收入4个级别。分析了不同级别人均收入与农业份额变动的情况，发现随着工业化水平提高，农业人均产值在低收入组为0.47，在中下收入组为0.38，在中上收入组为0.36，在高收入组为0.67.意味着农业劳动生产率相对于社会平均劳动力生产率，表现出先下降后上升的趋势，相对应的城乡居民收入差距也是先扩大，并在工业化后期开始缩小。城乡劳动生产率决定的城乡居民收入差距先扩大再缩小的趋势明显。
即使是在封闭经济中的二元结构模式下，经济运行的结果也可以使城乡居民收入差距在长时期内自行弥合。威廉·刘易斯在《劳动力无限供给下的经济发展》中指出，由于工业部门的劳动产出大于工资总量，因而形成剩余产出。如果工业资本家将利润再投资，则该部门资本存量及其对劳动的需求将由此而提高。只要农业部门尚有过剩劳动力存在，这个过程将一直持续下去，一直到农业过剩劳动力全部被吸吮尽为止。这时劳动力供给曲线及工资水平将由水平直线变为具有正斜率的曲线，工业劳动者工资和农业劳动者的收入将随投资增加而逐步增加，工农业趋于均衡发展，国民经济结构逐步转变。上述分析表明，城乡居民收入差距扩大是工业化过程中出现的阶段性问题，这种阶段性的收入差距扩大，是可以通过经济发展自身加以修正和克服的。
然而，在工业化进程中，仅仅依靠经济发展自身规律来弥合城乡居民收入差距，很可能跌入市场经济的陷阱。市场经济单一的逐利行为，一是使城乡居民收入差距的扩张在一定时期内毫无节制；二是使收入差距持续的时间特别长。因此，克服市场经济的缺陷，通过政府的努力来平抑城乡居民收入差距，几乎成为多数国家在工业化进入中期阶段后的共同行为选择。
政府平抑城乡居民收入差距的行为选择与工业化的阶段性密切相关。而且，政府对平抑或扩张城乡居民收入差距的行为选择，既因一个国家经济发达程度而异，也与一个国家的工业化进程而大相径庭。安德逊·泰尔斯和速水等经济学家曾经用政治市场理论，解释为什么工业化（发达）国家倾向于支持农业和农民，而发展中国家更倾向于向农业征税，是因为发展中国家一般也是贫困国家，对农业和农民支持的需求很弱。农业部门有众多生产者，受教育程度低且交际不广泛，自己生产食物，但收入的很大一部分也花在食物上，即使当农产品价格上涨时，他们的所得与所失也是大致相抵。政府的政策倾向是压低农产品价格，加上很少有其它税源，国家目标经常是工业化，农业保护成本是昂贵的。保护的供给曲线和需求曲线在低的或负的水平上相交。而几乎所有工业化国家的农业政策都是提高农产品价格，累退地向社会的一小部分（农民）重新分配收入。因为工业化（发达）国家的情形与不发达国家相反，农业部门很小，农民又便于组织，在开放的环境下更容易失去竞争力，对农业的支持和保护需求很大。农产品产出价格上涨一个百分点，农民的净收益明显地以更大的百分比增加。加上食品支出在消费支出中占很小比重，消费者对价格上涨抵制程度较低，农业支持是将资源从多数人向少数人转移。在多数人（消费者）人均损失一个很小的数量时，少数人（农民）人均获得很大的收益。因此，对大多数工业化国家来说，保护的供给曲线和需求曲线在较高的支持水平上相交。
换言之，在工业化的早期阶段，依靠剥夺农业剩余来支持工业发展是世界各国的普遍做法，到了工业化的中期阶段，所谓政府对农业的保护以及平抑城乡居民收入差距的行为才开始有所作为，而政府真正的努力，则更多地产生于工业化的后期。事实上，美国以1933年出台《农业调整法》为标志，主要通过价格支持形式，开始全力对农民收入进行干预，努力缩小城乡居民收入差距的行为。日本在1961年出台的《农业基本法》，将提高农业劳动生产率和缩小工农收入差距作为实现农业现代化的两大目标。美日两国政府才开始了对平抑城乡居民收入差距的真正作为。而此间，按罗斯托的经济阶段划分方法，美国已处于经济发展的大众消费阶段（约相当于工业化后期刚刚开始时期），而日本尽管经济发展比美国滞后，但对农民收入进行支持，也始于大众消费的相同阶段。
