四、工业化转型阶段农民收入的分化与补贴政策
(一)工业化转型阶段农民收入的分化
20世纪70年代后期，台湾传统的工业化目标接近实现，1980年台湾工业产值净额占生产总值净额达到了44．7％，农业产值净额占生产总值净额则下降到10％以下，工业化进入了新阶段，即从劳动密集型向技术密集型转型阶段。台湾的经济社会也迈人了比较富裕的阶段，但是台湾农民的收人问题不仅没有解决，反而复杂化了，其主要表现是农民收入的分化问题。
首先，农民收入与非农民收入相比持续偏低。优惠政策的实施虽然抑制了农民收入与非农民收入相比恶化的趋势，使1972年台湾平均农户收入回升到非农户收入的75．55％(见表2)，1980年台湾平均农户收入回复到非农户收入的81．57％，但此后农户收入与非农户收入的比例一直在这一水平徘徊，并略有下降，1991年平均农户收入只有非农户收入的79．95％(见表3)。
其次，农民收入差距拉大。由表4可见，80年代初，台湾民众收入的基尼系数很小，收入处于相对平均阶段。之后，基尼系数不断上升，贫富差距迅速拉大。在农民内部，从1981年到1991年，农业资本家人数没有多大变化，而其所得占“国民”所得的比例不断增加，1991年1％的农业资本家占到了国民收入的4％，显示了农业资本家的财富急剧增加。另一方面，农业小资本家和农业工人的人数在这十余年间不断下降，其所得占“国民”所得的比重下降更快，显示农民中产阶层的萎缩，农民收入分配两极分化。
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① 萧新煌：《三十年来台湾农业政策的演变：1953—1982》，毛育刚主编：《台湾农业发展论文集》，台湾联经出版事业公司1994年版，第160页。
② 萧新煌：《三十年来台湾农业政策的演变：(1953—1982)》，毛育刚主编：《台湾农业发展论文集》，台湾联经出版事业公司1994年版，第157页。
③ 黄俊杰：《战后台湾的转型及展望》，台湾正中书局1998年版，第119页。
表3 农户与非农户平均每户所得(1980—1991) 单位：元(新台币)
年份| 农户| 非农产| 比较％| 年份| 农户| 非农户|比较％
1980| 198 523| 243 389| 81.57| 1986| 294 148| 353 023| 83.32
1981| 219 696| 279 956| 78.48| 1987| 314 370| 378 285| 83.10
1982| 232 870| 287 497| 81.00| 1988| 343 140| 424 814| 80.77
1983| 247 548| 309 360| 80.02| 1989| 384 559| 481 149| 79.93
1984| 262 260| 327 988| 79.96| 1990| 424 204| 539023| 78.70
1985| 271 271| 333 041| 81.45| 1991| 484 495| 606 021| 79.95
资料来源：《台北地区八十年代个人所得分配调查报告》，台北1992年版，第20页。表4 台湾阶级结构及各阶级所得占国民支配所得变化(1981—1991) 单位：百分比
年份|资本家(农业)| 资本家 (非农业)| 小资本家 (农业)| 小资本家 (非农业)|经理／专业者 (非农业)| 工人(农业)| 工人(非农业)|基尼系数
1981|0.1／0.1| 3.7／4.4| 14.7／9.5| 16.4／13.9| 8.2／10.6|4.0／2.5|52.9／44.6| 0.281
1982|0.2／0.2| 4.1／5.0| 14.5／9.4| 166.6／13.9| 8.0／10.4|4.2／2.4|52.4／42.6| 0.283
1983|0.1／0.1| 4.2／5.0| 12.6／8.0| 17.5／14.4| 7.9／10.6|3.7／2.1|54.0／43.4| 0.287
1984|0．I／0.1| 4.2／5.1| 11.2／6.6| 17.7／14.6| 7.2／9.2|3.6／2.0|56.1／45.0| 0.287
1985|0．I／0．]| 4.5／5.5| 11.2／6.7| 17.9／14.4| 6.8／8.8|3.7／2.0|55.9／44.8| 0.290
1986|0．I／0.2| 4.6／6.0| 9.9／6.0| 18.8／15.0| 6.7／8.7|3.6／2.0|56.3／43.8| 0.296
1987|0．I／0.3| 4.8／6.0| 9.2／5.4| 18.4／15.2| 6.5／8.3|3.7／2.0|57.3／45.0| 0.299
1988|0．I／0.1| 5.7／6.7| 9.5／5.4| 18.3／14.8| 6.9／8.6|3.2／1.7|56.3／44.0| 0.303
1989|0．I／0.1| 5.0／6.0| 9.0／4.7| 18.2／14.6| 7.4／8.9|3.0／1.5|57.3／44.8| 0.303
1990|0.1／0.2| 5.4／6.3| 8.0／3.9| 18.3／13.8| 8.0／9.4|3.0／1.5|57.2／44.4| 0.312
1991|0．I／0.4| 5.3／6.0| 7.1／3.4| 18.1／13.3| 8.1／9.8|2.7／1.3|58.6／44.4| 0.308
说明：表中以“／”相连的两个数据，前一个系该阶层人数占总人数比重，后一个系其收入占总收入比重。如1981年农业小资本家的人数占总人数的比重为14．7％，其收入占全体“国民”支配收入的比重为9．5％。资料来源：王家英：《台湾的阶级发展与资本外移》，香港《信报：财经月刊》1994年第l期。
再次，农民收入的非农化。台湾农民受收入偏低的影响，在工业发展的推动下，农业劳动力大量地流向工业和服务业部门。虽然台湾农民对种田已失去了积极性，但由于土地改革使台湾农民基本上都拥有了大小不等的一块土地，农民大多不愿放弃土地的所有权，这样在台湾农民向工业和服务业转移的过程中，形成了台湾农业的兼业化问题。农民把外出兼业当作自己的主要工作，把农业当作副业，这样台湾农民的收人中，来自非农业的收入越来越大，来自农业生产所占份额越来越少(见表5)。80年代以后，台湾农民收入中来自农业的比重已低于1／4，农业收获的多少对大部分农民而言，已经不再重要了。
农民收入的分化导致了严重的后果：一是农民没有了务农的积极性；二是农业劳动力高龄化现象突出，青年农民短缺。根据调查，1992年，在农场经营人员中45—65岁的农场经营人员接近57．3％，而65岁以上者占到了19．3％①。三是新形势下农业问题变得更加错综复杂，譬如农业比较效益继续下降，农产经营规模过小，资源滥用和环境污染问题，还面临着加入WTO和自由贸易化的严重冲击等。为了解决、至少是缓解农业农民面临的这些复杂
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① 台湾《台湾农业年报》1993年．第312页。
问题，台湾政府决定在原来优惠农民政策的基础上，开始施行补贴农业农民的政策。另一方面，这一阶段农民数量的大量减少，也为台湾补贴政策实施提供了有利的条件。1978年台湾农业的就业人数是155．3：万人，占总就业人数的24．9％，1986年农业的就业人数是131．7万人，占总就业人数的17％，1990年农业的就业人数是106．4万人，只占总就业人数的12．90％①。显然，只有当农业劳动者成为社会的少数群体的时候，由社会的多数给予他们补贴政策才有持续的可能。
表5 农户平均每户所得来自农业所得的比重(1964—1991) 单位：百分比
年份 农户所得中来自农业所得比重
1964 64.70 1976 38.94 1984 24.76
1969 52.63 1977 34.64 1985 24.76
1970 48.69 1978 28.81 1986 23.22
1971 45.23 1979 25.57 1987 24.19
1972 42.29 1980 24.81 1988 24.27
1973 45.56 1981 26.37 1989 21.98
1974 48.10 1982 27.87 1990 20.10
1975 45.26 1983 25.63 1991 21.38
资料来源：《台北地区八十年代个人所得分配调查报告》，台北1992年版，第21页。
(二)补贴政策措施
20世纪80年代初期，台湾政府开始推行第二次农村土地改革，企图通过土地的规模化经营来提高农民收入。1982年台湾政府出台了提高农民所得加强农村建设方案，提出这一阶段的一个中心任务是增加农民收入。到1985年7月，台湾农委制订了“改善农业结构提高农民收入”的计划，明确地将政策的主要目标集中为：提高农民收入，缩小农业与非农业收入的差别；改进农村的环境和农民的福利。增加农民收入成了台湾经济发展的重中之重，对农业农民优惠的政策开始转变为对农业农民补贴的政策。其主要内容如下：
一是推行第二次农村土地改革。台湾上个世纪50年代推行的土地改革造就的“小农”生产模式，曾促进了农业生产的大发展。但随着工业化的推进，“小农”生产比较效益低的缺陷日益显露，成为了农民收入偏低的一个重要制约因素。到了80年代，台湾农产品短缺的问题已经解决，农民收入问题成为了焦点。为提高农民收入，当局努力促进“小农”向“大农”方向转变，鼓励土地转换和买卖，促进土地各种方式的流转，以便集中土地发展专业化、企业化和机械化的农业。台湾当局推行的第二次土地改革，是根据工业化进程中的新问题而对第一次土改的“否定”，鲜明体现了台湾农民农业政策的阶段性特点。二是停征田赋。台湾农民在1980年代的田赋负担已大大降低，到1988年，台湾政府决定停征田赋，这标志着用税收手段吸取农业剩余时代的终结，农民自古以来就存在的一个直接负担被取消了。三是农产品价格支持。除了保证以高于成本20％的价格向农民购买稻谷以外，还设立了高梁、玉米、大豆等产品的保证价格。1983年，玉米的保证价格每公斤15新台币元，大豆是25新台币元，高梁是14新台币元，这些价格都是同类产品进口价格的1倍。四是农业生产投入补助。为降低农业生产成本，政府补助农业燃料和动力，还为农民的农业投入提供低息贷款。另外，政府拨款改善农业水利、交通等，也是一种间接的投入补助。五是农产品进口壁
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① Taiwan Statistical Data Book, 1991 。
垒。进口保护的措施包括关税与非关税限制。虽然因为美国的压力，台湾农产品的进口关税逐渐降低，但在1988年，所有农产品的加权平均关税率仍在8％左右。对于一些台湾能够生产的农产品，则尽量限制进口以保护国内生产者的利益。这种保护政策的结果，使得台湾的农产品价格普遍高于国际市场价格。农民的稻米价格从50年代低于国际市场30％，上升为1982年国际市场价格的270％；用通用的“名义保护系数”(即农民所得价格与国际价格之比)来衡量，1982年其他主要农产品保护系数分别为：小麦2．15，大麦2．3，玉米2．5l，大豆1．96，牛肉1．02，家禽1．37，都超过国际市场价格(平均超过55％)。如果用包括政府非价格支持在内的“生产者补贴等值系数”(生产者所得的产品单位补贴与国际价格之比)来衡量，1982年至1986年台湾种植业的保护程度为30—70％，全部农产品的平均保护程度为19．2％。在争取加入WTO的过程中，为减少因调低关税对岛内农业造成的冲击，在不违反WTO要求的范围内，当局决定采取从量税、复合税、季节税及配额关税混合运用的办法①。六是稻田转作奖励计划。70年代中期开始，因生活水平的提高，台湾入主食大幅减少，人们对稻米的消费量迅速下降，但生产却减少不多，形成了供过于求的局面。针对这种情况，台湾于1983年开始推行稻田转作奖励计划，规定自1983年起种植水稻的稻田，转作玉米、高粱者，每期公顷作物补贴稻谷1公吨；转作园艺作物、杂项作物、休耕及养殖渔业者，每期公顷作物补贴1．5公吨稻谷，并规定凡转作稻田均给予连续三年补贴，接受实物补贴的稻田，如转作饲料玉米及高梁者由政府按保证价格收购。为便利稻田转作计划实施，自1988年起将实物补贴改为现金补贴，原补贴稻谷1公吨者，改为补贴现金16 500元，原补贴稻谷1．5公吨者，改发现金24 750元。由于实行稻田转作计划，使稻田面积大幅减少，水稻种植面积由1984年的58．7万公顷，减少到1993年的39．1万公顷，稻米产量也由1983年的248万吨减少至1992年的182万吨②。七是直接给付补贴。加入WT0前，在农产品贸易自由化成必然趋势的形势下，过去的农产品保护政策和价格补贴已构成自由贸易的障碍，不利于台湾申请入关。为减少人关阻力，台湾将原来的农产品价格补贴政策改为农地补贴政策。农地补贴是根据不同农地的方位、地价和农作物生产情况，分别订定各地区每公顷土地的补贴金额，依据政策的公平原则及参考农业发展条理等有关法则。规定每公顷土地最高补贴金额和每家农户的最高补贴面积。加入WTO后，根据乌拉圭回合谈判所达成的农业协议，在六年内应削减基：明年农业境内支持总量(AMS)的20％。为适应这一要求，台湾首先废除了杂粮的保证价格收购政策，建立直接给付制度，以补偿农民的损失。八是农业救助和农业保险。台湾“农委会”曾分别于1987年和1992年公布实施“农渔民天然灾害救助办法”及“农业天然灾害救助办法”。1994年又颁布了“农业天然灾害救助条例”，设立了不少于100亿元的灾害救助基金，以加强农业灾害救助体系建设③。九是实施农民健康保险计划。1989年台湾“农民健康保险条例"JE式实施，1996年重新修正，题为“从事农业工作农民申请参加农民健康保险认定标准及资格审查办法”，规定凡年满15岁以上，实际从事农业生产工作之农民，包括自耕农、佃农、其配偶或农会自耕农、佃农会员之配偶，凡农地面积在O．1—0．2公顷以上者均可申请健康保险。新办法扩大了农民的保险面，并避免
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① 誨闻：《台湾战后的经济发展和农业政策的转变》，赵玉琪、文贯中主编：《台湾的启示：土地改革研讨会记详》，纽约东方新闻出版社1992年版。
② 陈恩：《台湾的农业改革与农业政策》，《台湾研究》1996年第3期。
③ 姜殿铭：《台湾一九九五》，台湾九州图书出版社1996年版，第106页。
非农收入者加入和从中受益。十是实施老农津贴等福利政策。为促进农田的集中经营和改善农民的年龄结构，台湾实施老农津贴，鼓励老农及时退出农业生产。在多年研拟的基础上于1995年5月正式由“立法院”通过“老农津贴条例”，规定凡65岁以上且参加农保6个月以上者，都可领取每月3 000元台币的老农津贴，台湾行政院决定老农津贴于1995年7月正式发放①。
(三)补贴的福利化倾向、负担形式变化与农民的权利意识
纵观台湾补贴政策的发展过程，初期以价格支持为主，后来重视直接支付。90年代中期以后，重视提高农民的福利待遇，构建农业保险和农民福利制度体系，在财政上给予大力支持，显现了福利化的倾向。这种福利化倾向，其实是对低收入农民和以农业为主要收入来源的纯农民的一种保护和支持措施。
在工业化的转型时期，台湾实行对农民的补贴政策，并不表明农民没有税收负担。涉及台湾农民的税收还有综合所得税、营业税、货物税和土地税等。台湾的涉农税收不存在对农民的歧视问题，相反为了提高农民的收入和促进农业发展，规定了特定的优惠政策。譬如，营业税中规定，饲料及未经加工的生鲜农林渔牧产物、副产物，稻米、面粉的销售及碾米加工，肥料、农药、畜牧用药、农耕用的机器设备及农地搬运车及其用油用电等，这些货物或劳务全免营业税；货物税中规定，对符合标准的纯天然果汁、果浆、浓缩果浆、浓缩果汁及纯天然蔬菜汁实行优惠税率；：上地增殖税中规定，农业用地在依法作农业使用时，移转与自行耕作的农民继续耕作的，免征土地增殖税；地价税中也对农业用地规定了优惠措施，其余如所得税、房屋税、契税及使用牌照税等，均对农民订有减免优待。由于台湾农民已大量兼农化，因而台湾农民交纳营业税、货物税和所得税是普遍的现象。营业税和货物税是一种间接税，其负担可以随劳务或货物的销售发生转移，加上这些税种其他群体都要负担，针对农业和农民时还存在优待，因而农民一般不会对这些税种存在怨言。所得税是按收人多寡征收累进征收，存在着起征点，由于农民收入普遍偏低，因而所得税实际上产生了调节社会收入差别的作用，对低收入农民是有利的。
五、结 论
总结台湾农民收入和负担政策演变的历程，有以下几点启示值得重视：一是农民负担政策并不是一成不变的，它需要随着工业化的发展、经济的进步和人民生活水平的提高而进行改革。二：是农民不会满足长期受歧视的待遇，随着农民权利意识的发展，如果政府不及时对农民收入和负担政策进行改革，就会遭到农民的反抗，社会就可能出现动荡。三是农民问题是农业农村问题的核心，重视农业并不等于重视农民，而要重视农民，根本的是重视农民收入问题。四是农民作为低收人群体，从事着对经济社会发展起基础作用的农业生产；农民承受力的脆弱和作用的巨大，使他们直接的负担不宜过重，即使为了工业化不得已要压挤农业农民剩余，也得在适当的条件下采取间接负担的方式。五是当经济发展到一定阶段，补贴农民成为必然，但从压挤农民到补贴农民中间可以有一个优惠农民的过渡期，优惠农民阶段不会对财政造成太大的负担，是经济还不发达阶段的一个现实选择。
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① 陈恩：《台湾的农业改革与农业政策》，《台湾研究》1996年第3期。
