〔内容提要〕本文意在对1950年后十多年间美国因素在政策和制度层面上对台湾发展的影响进行深入考察。本文发现，美国对台湾施加影响的一个重要的和基层的途径，是美国驻台机构与台湾经济官僚集团之间形成的"跨政府关系"。这种关系有其特有的组织载体和制度机制，并成为战后前期台湾经济发展的重要制度基础和政策、战略形成的关键因素。文章进而叙述了在跨政府关系的架构下，美国驻台机构和台湾经济官僚是如何共同导演了台湾的进口替代工业化和发展战略的转型。本文认为，虽然美国因素对战后台湾经济发展模式的形成有重大而深刻的影响，但并没有在台湾复制出符合"自由发展主义"理念的美式经济模式。
关键词：美国外交/美台关系/美援/美国驻台机构/跨政府关系/台湾/发展
从1950年到1960年代中期，台湾政治经济发展的外部动力机制在很大程度上在于冷战国际政治环境下美国的政策行为，在于美国赋予它的"反共前沿"和"民主橱窗"的地位和身份，在于"霸权-附庸"关系之下美国对台湾的援助和扶植。从1950年6月朝鲜战争爆发后到1960年代中期，台湾接受的美援总额达41.5亿美元，其中军援和经援分别约占57%和43%。【注释：Samuel P. S. Ho, Economic Development of Taiwan,1860-1970 （New Haven: Yale University Press, 1978）, p.110. 关于对美援经济效应的分析，另参见Neil Jacoby, U.S. Aid to Taiwan: A Study of Foreign Aid, SelfHelp, and Development （New York: Praeger, 1966）；赵既昌，《美援的运用》，台北*联经出版公司，1985年版。】 而美台之间的援助关系，以及美国对台湾发展进程和后果的影响，都远不仅限于相对容易观察到的经济资源流动。随美援而来的是大批美国驻台官员和专家顾问，他们与主持台湾经济发展的技术官僚群体结成了密切的合作关系。而这种关系可以被判定为政治学家罗伯特*基欧汉和约瑟夫*奈所描述的"跨政府关系"。正是以这种关系为主要的和基层的途径，美国对台湾的发展政策、战略和制度施加了广泛深入的影响。
一 对台美援的组织结构与运作方式
"跨政府关系" （Transgovernmental Relations）是指"那些不受政府内阁或行政首脑的政策控制或严格指导的、不同（国家）政府部门之间的一系列直接的相互影响。"一个政府内部的次级官僚机构在某种程度上具有相对于其政治领导人和上级部门的自主性，总有按照自己的利益和旨趣行事的能力和意愿。而不同国家政府的次级部门之间又可能存在共同的利益、理念和偏好，由此在工作交往中形成某种合作关系。基欧汉和奈指出，跨政府行为有两种主要类型。一种是"跨政府的政策协调"，指双方的次级部门在没有来自高层的详细政策指导的情况下，主要通过非正式的交往进行政策执行和调整活动；另一种是"跨政府联盟"，指政府的次级单位与另一国政府中有共同行为取向的机构和人员建立联盟以对抗他们自己政府中的某些成分。【注释：罗伯特*基奥恩、约瑟夫*奈：《跨政府关系和国际组织》，西里尔*布莱克主编：《比较现代化》，上海译文出版社，1996年版，第601-610页。】后文将会说明这两种情况在台湾的确都存在。
美国一般把技术官僚（经济官僚）群体视为国民党政权中健康成份，一向予以支持和扶植。特别是，经济官僚一般对国民党政权内部自蒋介石以降许多人热衷于扩充军队、发展军事工业的做法持消极态度，主张首先立足台湾发展"民生经济"；而在整个50年代和60年代初，美国各驻台机构更是以遏制蒋介石集团反攻大陆的企图、防止台湾经济军事化为其工作的基本目标，因此双方在这个关键方面有不谋而合之处。以其经济实用主义理念、利益中立的地位、专业化和技术化的工作作风，而且往往具有欧美教育背景，台湾的经济官僚群体很容易与美国援助官员和专家建立亲和感，形成密切的合作关系。这种关系，连同美国依靠援助施加压力的"杠杆效应"，被美国用以强化其影响力向台湾内部事务的渗透。而台湾的经济官僚也借重这种关系加强自己在国民党政权中的地位和力量，为了使自己的主张和政策被采纳、执行，有时会主动把美国人当作帮助其对抗其他部门、甚至修改决策的同盟引入政策制定过程，从而形成"跨政府联盟"。
这种跨政府联盟有其特有制度机制和组织载体，这就是美国驻台援助机构和台湾方面与美援运用有关的机构。
美国驻台机构包括"使馆"、经援使团（驻台外援机构）和军援顾问团。与战后美国外援政策服从于政治军事战略的总体状况相适应，美国对台援助机构的活动也是在强调组织和职能的系统性的原则下由 美国驻台"大使"进行总体指导和协调。【注释：The Secretary of State to the Embassy in the Republic of China, April 25, 1951, Foreign Relations of United States（以下为FRUS）, 1951,Vol.7, pp.1648-1649. 另参见卡尔*兰金著，海英译：《兰金回忆录》，上海人民出版社，1975年，第87-90页。】 后来又进一步建立了由全部驻台军事和文职代表团领导人组成的所谓"驻在国小组"（Country Team），在"大使"的主持下在外交政策和援助政策之间以及在各项援助计划之间进行协调。
华盛顿负责对外援助事务的中央机构历经多次改组，【注释：1948年设立的经济合作署（ECA）先后改组为共同安全署（MSA，1951年）、对外业务署（FOA，1954年）、国际合作署（ICA，1955年）、国际开发署（AID，1961年）。】 但其在台湾的派驻机构则在职能和人员上都保持了相当的连续性和稳定性。驻台经援机构的业务范围在20世纪50年代初即被明确规定，它在外交使团首脑的督导和军援顾问团的协助下负责各项与经济援助有关的事务，并多方参与台湾的经济规划与政策制订。【注释：The Secretary of State to the Embassy in the Republic of China, April 25, 1951, FRUS, 1951,Vol.7, p.1649.】 到60年代的国际开发署时期，随着美国援助政策更加强调经济援助（相对于军事援助）和受援国的经济发展，国际开发署驻台分署在制定援助政策过程中的地位进一步得到加强，并被要求更加积极地参与台湾的经济决策。国际开发署驻台分署署长由总署署长任命，并服从国务院和驻台"使馆"的政治和工作指导。由于他实地负责经济援助，熟悉台湾经济的实际状况并直接同台湾当局上下官员打交道，所以尽管他并不最终决定对台援助的计划和内容，但其意见对美国对台援助政策具有相当的影响力。他还负责向台湾当局解释美国援助政策的目标和内容，实际上充任台湾当局经济政策总顾问的角色。【注释：Neil Jacoby, U. S. Aid to Taiwan: A Study of Foreign Aid, SelfHelp, and Development （New York: Praeger, 1966）, p.57.】
驻台美援使团的下属机构根据台湾经济的各产业部门进行了相当细致的划分，除了经济分析、计划和审计三个办公室，驻台经济援助机构设有自然资源、电力、教育、贸易和工业，以及公共行政等小组，其工作人员均为各自领域的专家。
隶属于国防部的美国驻台湾军事援助顾问团（Military Assistance Advisory Group）设立于1951年5月，与经援使团同样是在驻台"使馆"的指导下，并且在经援使团的协助下负责领导和协调美国对台军事援助和合作。【注释：关于对军援顾问团业务范围的规定，参见FRUS, 1951,Vol.7, pp.1649-1650.】 军援顾问团的工作也可以被视为具有相当的经济政策效应，因为1950年代它的工作重点之一是敦促台湾当局裁减军队和限制其军费开支。【注释：Nancy B. Tucker, Taiwan, Hong Kong and United States, 1945-1992: Uncertain Friendship （New York: Twayne Publishers, 1994）, p.64.】
"大使馆"、经援使团、军援顾问团构成美国官方正式驻台机构的三驾马车。除此之外，一家专门承接政府项目的纽约私人公司--怀特工程公司（J. G. White Engineering Corporation ）也在台湾经济运行中发挥着独特作用。怀特公司的五名专家早在1948年底就受经济合作署之聘来到台湾，对台湾的资源和经济状况进行调查和研究，并参与拟订最初的对台援助计划。在美国政府于1949年1月公开宣布放弃台湾之后，怀特公司仍积极主张扩大对台援助。【注释：George Kerr, Formosa Betrayed （Boston: Houghton Mifflin, 1965）， pp.136-137; Nick Cullather, " ’Fuel for the Good Dragon’: The United States and Industrial Policy in Taiwan, 1950-1965，" in Diplomatic History, Vol.20, No.1, 1996, pp.6-9.】 20世纪50年代怀特公司在美台援助关系中具有双重身份：驻台美国经援使团的援助计划评估机构和台湾当局的经济技术顾问。它向台湾派送各部门的专家，并且向美援运用委员会提供技术和经济方面的咨询。一位主管台湾经济事务的官员在报告中称："在福摩萨拥有怀特工程公司对美国政府来说是十分幸运的，它可为中国官员和私营工商机构所用。
德比欧塞特（Val de Beausset，怀特公司高级工程师）先生在能干的中国经济专家、工程师和工业管理人员当中享有令人艳羡的受尊敬的地位。"【注释：Barnett to Rusk, October 3, 1951, FRUS, 1951, Vol.7, p.1823.】 此外，在整个50年代怀特公司还负责选拔赴美接受技术培训的人员。【注释：Jacoby, U. S. Aid to Taiwan, p.58.】
美国驻台援助机构和人员的工作内容不仅仅局限于美援的派拨、运用等方面的事务，实际上驻台美援机构始终把帮助台湾建立具有长远发展潜力的经济作为自己的中心任务，强调美援计划和台湾经济发展的统一和协调。在对台湾的经济事务发挥指导作用方面，驻台"使馆"和美援使团具有比华盛顿和国务院更为积极的态度，并不断向华盛顿争取更大和更灵活的处置权力。本来，1951年3月19日腊斯克曾向驻台美援使团发出训令："在该岛经济行政事务中，经济合作署使团应该提供建议，但不应该公开地或暗地里向中国人发布命令。"【注释：Rusk to Griffin, March 19, 1951, FRUS, 1951, Vol.7, pp.1596-1597.】 但经过经济合作署和驻台机构的坚持和说服，不到两个月国务院的态度就改变了，腊斯克在1951年5月的一份政策指导文件中收回了"建议而不命令"的训令，认可美国驻台援助机构所采取的"更具强制性的政策"。【注释：Rusk to Griffin, May 9, 1951, FRUS, 1951, Vol.7, p.1665.】 6月底，经济合作署署长也重申了"活跃地和坚定地施加影响"的工作原则。【注释：Foster to the Embassy in the Republic of China, June 30, 1951, FRUS, 1951, Vol.7, p.1725.】 此后十多年间，美国各驻台机构以援助为施加影响的"杠杆"，实地参与台湾经济社会纲领和经济发展政策的制定和实施。
在援助关系的运作过程中，很大程度上出于美国方面的要求和设计，台湾当局内部也进行了相应的制度安排和机构设置。美援运用委员会、经济安定委员会、农复会等与美援相关的机构成为美国对台湾的经济事务施加影响的渠道，同时也成为台湾当局制定和推行整体和部门经济发展计划的中枢机构。这是战后台湾经济发展制度结构的一个突出特征。台湾当局最初并无专门的、类似于韩国经济企划院和日本通产省的全面指导经济和制定产业政策的中枢机构设置，而集中体现国民党政权干预经济特征的经济计划职能部门的设立与沿革乃与美援经验有着密不可分的关系。
美援运用委员会（Council on U.S. Aid，CUSA）主任委员由"行政院长"兼任，"行政院"内各主要经济职能部门（包括"经济部"、"财政部"、"中央银行"等）的主要负责人及台湾"省长"均为其成员。美援会的正式职能包括：选定援助项目，采购和分配美援进口物资；监督援助项目的执行；掌握美援进口衍生商品的台币"对等基金"的使用；与美国经援使团进行联络会商。【注释：Jacoby, U.S. Aid to Taiwan, p.61; Sampson C. Shen, "The Government of The Republic of China and Its Functions," in Free China Review, October 1950, p.12. 李国鼎，《我们如何运用美国经援》，《台湾的对外技术合作与外资利用》，南京*东南大学出版社，1994年版，第198-199页。】 美援会独立于国民党政权正常的立法和行政程序，在人事和业务中享有相当的自主性。美援会的日常行政开支不在国民党当局行政经费中拨取，而是直接来自美援，能够以高工资雇聘职员，也使之具有高出其他部门的工作效率。【注释：Thomas Gold, State and Society in Taiwan Miracle （New York: M.E. Sharpe, 1986）, pp.68-69.】 美援会的实际地位远在经济部、财政部等常规经济职能部门之上，而且其职权和影响力远远超出美援运用范围之外，成为台湾当局推行发展战略和制定宏观经济计划的重要部门。
经济安定委员会（Economic Stabilization Board，ESB）的设立也是一个美国制度结构影响台湾经济发展的事例。1950年底，经济合作署驻台分署署长穆懿尔（Raymond T. Moyer）建议设立一个由高层经济官员组成、定期举行会议审议重要财经问题的经济安定委员会，但因台湾方面抵制而未被立即采纳。后来经蓝钦当面敦促蒋介石，这个机构才于1951年3月得以正式成立。【注释：《兰金回忆录》，第260页。】 "经安会"由"财政部长"和"台湾省政府主席"领导，同时与美援会一样也容纳了"行政院"内各经济职能部门的主要官员，成为台湾当局财政经济政策主要的设计、审议和联系协调机构。1953年7月，主管台湾公营企业并具有广泛经济政策权力的台湾生产事业管理委员会被合并到经济安定委员会，经安会的职权进一步扩大，享有某种超越"行政院"内其他经济职能部门的地位。【注释：参见李国鼎：《创造经济奇迹的手》，《台湾的经济计划及其实施》，南京*东南大学出版社，1995年版，第306-308页；Jacoby, U.S. Aid to Taiwan, pp. 59-60. 】 而美援使团的代表作为"观察员"一直在这个机构中"活跃而坚定地"施加着影响。
在整个50年代，美援会和经安会是指导台湾经济发展的中枢机构，堪称台湾当局的"超级经济部"。1958年9月，经安会被撤消，其在农业、工业和交通运输领域编制部门计划的业务被转交给经济部和交通部，但制订宏观经济计划和美援运用方面的职能，特别是其下属的工业发展委员会，则为美援运用委员会所继承。这样，美援会实际上一度成为最主要的、甚至几乎是唯一的负责设计和协调台湾总体经济发展计划与政策的机构。具有重要意义的第四期经建计划（1961-1964年）就是由美援会负责拟定的。【注释：ChienKuo Pang, The State and Economic Transformation: The Taiwan Case, New York: Garland, 1992, p.54. 1963年9月，在美援即将停止的情况下，美援会被改组为国际经济合作发展委员会。】
在台湾的经济发展的制度结构中同样明显地体现美国因素和作用，同时也更不符合机构设置常规的是美国人直接在其中任职、充当台湾当局"超级农业部"的"中国农村复兴联合委员会"（Joint Commission on Rural Reconstruction，JCRR）。农复会由蒋介石亲自任命的三名中方委员和美国总统任命的两名美方委员组成，与"行政院"没有直接的隶属关系，而且与美援会一样，享有独立的人事权力以及独立而充足的美援经费来源。由于"行政院"内不设农林部，美国"使馆"和美援机构驻台使团不设主管农业的下属机构，有关美援在农业方面的事务，以及台湾农业的长期规划和政策实施均由农复会全权筹理，因此农复会实际上兼具台湾当局的"农业部"和美援机构的农业小组的双重身份。【注释：Jacoby, U.S. Aid to Taiwan, p.62.】 而且，农复会与美国驻台机构和台湾方面的其他有关机构形成了复杂、密切而又灵活的工作关系，其中特别强调与美国驻台"使馆"、美援使团、美援会、经安会之间的沟通和协调。【注释：谢森中回忆，张训舜回忆，黄俊杰编：《中国农村复兴联合委员会口述历史访问记录》，台北中央研究院近代史研究所，1992年版，第133，201页。】 美台双方委员的合作是融洽顺利的，似乎不存在美方委员以势压人的情况。【注释：参见张训舜回忆、李崇道回忆，《中国农村复兴联合委员会口述历史访问记录》，第17，69页。】 倒是可以看到，当台方委员在主张不得伸张或不便公开表达意见时，他们会借重美方委员和专家向上司或其他部门施加影响和压力。【注释：有一个典型的例子可参见黄俊杰：《光复初期台湾土地改革过程中的几个问题》，《战后台湾的转型及其展望》，台北，正中书局，1995年版，第101-130页。】
通过上述考察我们可以看到，美台援助关系全面、深入地渗透和反映到台湾当局的组织结构与经济政策的制定和实施之中。援助关系运作的组织结构和制度机制，就是美国因素"内化"于台湾当局的政治与行政结构的机制，同时也是"跨政府关系"赖以存在的载体。一定的发展模式有其特殊的政治和行政的制度结构，而这又在相当程度上决定着政府干预经济的方式和内容。台湾国民党政权之干预经济的制度、内容和方式，受到美国因素至为深刻的影响，而美国因素产生作用最主要和最基本的形式和途径是美国驻台机构与台湾经济技术官僚群体之间的这种"跨政府关系"。
战后前期台湾经济发展的政治行政体制区别于国民党在大陆时期的一个重要特征是，具有鲜明经济理性和高度专业效能的经济官僚群体在国民党政权内部逐渐取得相对独立地位，并在越来越大的程度上主导着台湾经济发展的政策与战略。这种状况的形成与对台美援的制度机制一个基本特点有直接的关系，即在国民党政权内部，美援管理机构与制定和执行发展政策及经济计划的职能部门两者之间的高度重合。美国援助机构在提供建议和施加政策影响时往往并不需要通过最高政治领导人，而直接与台湾的经济官僚形成紧密合作关系。可以说"跨政府关系"的组织和运作机制本身就是加强经济技术官僚在台湾经济政策制定中的地位和作用的机制。而美援本身也具有为经济技术官僚管理经济和制定经济发展政策提供财政基础的作用。
台湾经济技术官僚在经济政策领域中发挥作用的主要障碍来自国民党军队系统的传统势力，而台湾当局内经济官僚集团地位的上升至少部分地是由于军事机构和军人在经济事务的影响力的逐渐下降、并最终被排除在经济政策制定程序之外而实现的。对台美援的一个重要效应正在于促进了军事机构的势力退出经济政策领域的过程。一方面，美国对台湾的军事援助减轻了军事部门和非军事部门之间对资源的争夺，并且美国援助机构支持甚至直接赞助国民党军队兴办自己的生产事业以开源增收（如在美援帮助下，"国军退役官兵辅导委员会"成为一个规模庞大的综合性经济实体），【注释：Alice Amsden, "The State and Economic Development," in Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer and Theda Skocpol, eds., Bring the State Back In (Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1985), p.99.】 从一定程度上避免了军队势力在其经费给养得不到保证的情况下干预财政分配；另一方面，美国驻台机构出于防止国民党军队过度膨胀和降低军费开支的目的，往往在经济官僚和军事机构发生争执时支持前者压制后者，因为前者虽不如美国人之甚，但一般也反对军费支出过于庞大。当然，台湾经济技术官僚的地位和作用并非全然来自美国对它的支持和扶植，这与台湾当局政治领导人对经济官僚集团采取亲和、支持的姿态也有关系。【注释：Pang ChienKuo, The Sate and Economic Transformation: The Taiwan Case (New York: Garland, 1992), pp.80-89; Thomas Gold, State and Society in the Taiwan Miracle, p.67.】 但可以想见，这其中多少有投美国人所好的因素。
经济发展的过程同时也是一个政治与行政的过程，特定的经济发展道路有其特定的政治和制度基础，特定的经济政策和发展战略又主要是由其特定的"代理人"（agent）群体在特定政治权力结构和经济政策机构中所主持制定和实施的。政治体制、经济行政机构及其运作程序、制定和实施经济政策的群体，以及经济政策本身等相互关联的要素共同构成经济发展的体制和模式。美国因素广泛深刻地作用于构成台湾发展"模式"的各项要素，而美国因素发挥作用最主要和最基本的形式和途径是美国驻台机构与台湾经济技术官僚群体形成的"跨政府关系"。以这种关系为基础，美国驻台机构和台湾经济官僚导演和推进了台湾的进口替代工业化和出口导向工业化。
