【摘要】文章分析了一些国家调控地区差距的主要做法和经验，并据此提出，我国解决地区差距必须从明确区域政策目标、强化宏观调控、培植增长点、加快基础设施建设和成立管理机构等方面采取措施。
[关键词]地区差距；宏观政策；启示
地区经济发展不平衡作为一个客观的经济与社会现象，具有一定的普遍性，发达国家和发展中国家概不例外，区别只是这种差距的程度、产生的原因、治理时机的掌握和政策措施的着力点等有所不同。在解决地区差距过程中，一些国家采取了一系列有效的宏观政策和措施，积累了丰富的经验，其中有许多是带有规律性的东西，对我国解决地区差距问题是大有裨益的。
一、国外地区差距的基本情况及其解决的宏观对策
对地区差距，目前尚未有统一的衡量标准，大家一般是从不同的角度和方面去认识和把握的。对于各个国家地区差距的基本情况，由于计算口径、指标选择和区域划分单元的不同，客观上存在一定的差异，我们不能把它绝对化，只能大概折射出这种差距的程度和趋势。一般认为，在发达国家，美国的地区差距较大。在发展中国家，前南斯拉夫的地区差距较大。在解决地区差距时机的选择上，虽然各个国家的情况不尽相同，具体掌握上有所区别，但从经济发展过程和水平看，大致也有一个量的参考尺度和标准。一些发达国家在实施国民经济区域均衡发展战略或政策时，其人均GDP一般都在500美元以上。1933年，美国成立“田纳西河流域管理委员会”时人均GDP也超过500美元；1992年英国设立“工业迁移局”时人均GDP也在500美元以上。
各国在解决地区差距时所采取的宏观政策主要有以下几个方面：
1．把解决或缩小地区差距作为明确的区域政策目标。各国在解决地区差距过程中，大多都把缩小地区经济差距作为区域政策或国家政策的首选目标或主要目标。美国政府是在本世纪20年代之后开始对区域发展进行干预和采取措施的，其区域政策一开始就把促进落后地区的自然发展，缩小收入和生活水平在空间上的差距作为主要目标。从60年代开始，日本也是把促进地区间的均衡发展，消除经济布局中过密和过疏问题，缩小经济活动的地区差异作为区域政策的主要目标。意大利、巴西等国家也把促进落后地区发展，缩小地区差距，保证国民经济的协调和均衡发展，作为一个时期区域政策的目标。
2.对落后地区实行政策倾斜和经济扶持。这些政策涉及财政、税收、金融和投资等各个方面，包括实施财政补贴、税收减免、货款优惠、贷款担保及加大投资和提供信息服务等。
实行规范的财政转移支付制度是各国解决地区差距的通行做法，也是各国缩小地区差距、实行地区公共服务水平均等化最基本的手段。美国财政由联邦、州和地方三级独立财政组成。在美国，许多公共服务项目如教育、公共卫生和道路建设主要是由州和地方政府承担的。在这方面，联邦政府以其所集中的财力通过转移支付的形式对州和地方政府给予财政补助，以增强州和地方提供公共服务的能力，平衡各地区的公共服务水平。一般来说，联邦政府要把财政支出的10％左右用于补助州和地方政府，其中大部分拨给了落后地区。德国联邦政府把财政支出的20％用于补贴低于各州平均水平的穷州。日本政府直接用财政转移支付和税收调节来提高落后地区的财政能力。这主要是实行交互地方税制度，用中央财政下拨给地方财政的税收以补地方自主财源的不足部分，以此来缩小地区间人均财政支出或人均公共支付的差距，效果十分明显。1989年高收入的东京地区财政能力指数为1．527，低收入的四国地区为0．25，前者是后者的6．1倍。实行财政转移支付后，东京地区财政能力指数仍为1．527，四国地区则提高到1．032，前者只相当于后者的1．5倍，两者的差距大大缩小。另外，日本政府还在金融体系内专门设有面向落后地区经济发展的开发公库。
为搞好财政转移支付，各国都非常重视财力的集中，保证国家掌握足够的财政收入。其具体做法，一是中央政府多收一块，保证其财政收入占政府全部财政收入的比重大于地方政府财政收入的比重。如法国政府将100％的增值税掌握在中央手里。1992年，美国联邦、州和地方三级财政收入占全国财政收入的比重分别为57％、26％和17％。二是中央政府从富裕地区多收一点，即中央政府通过所得税和增值税等税收手段从发达地区或高收入地区多集中一点收入。
在促进区域经济协调发展时，各国都对落后地区采取税收优惠政策。20世纪50年代中期至70年代中期，意大利为推动南方地区经济发展和工业化进程，制定了到南方新办工厂给予10年免征利润所得税的优惠政策（当时的利润税率为28％－36％），以鼓励企业家向南方投资。美国联邦政府为鼓励资本向落后地区流动，还专门扩大了州和地方政府的税收豁免权。同时，美国还实行能自动调整地区收入差距的累进税制。法国则在洛林、诺尔一加莱两个重点地区实行“无税特区”，即到这两个地区投资办厂创造就业机会者，除3年内免征地方税、公司税和所得税外，还免征劳工税名种社会杂税和分摊。
对落后地区工业的发展进行扶持，也是一些国家解决地区差距的重要做法。在这方面，意大利较为典型。其具体做法：一是直接增加对工业的投资。如1966－1970年，政府设立的“南方公共事业特别工程基金局”投入南方工业部门的资金占总投资的比重由1951－1955年的9％提高到63％。1976年至1984年，为扶持南方企业的发展，国家共向南方拨款34万亿里拉。二是对国有企业的投资进行地区比例调控。政府规定，国家参与制企业向南方的投资必须占工业投资的相应比重。三是对投资者给予政策优惠和经济扶持。政府对到南方兴办工厂的投资者给予特殊的优惠和资助，规定南方新建企业、扩建或改造老企业，给予占固定资产投资总额40％的优惠贷款，利率为普通利率的30％，期限为15年。此后又进一步规定，对于设备更新和进行结构改造的企业给予投资总额70％的优惠贷款，并减少南方企业的增值税和法人所得税。美国、英国等国家也通过采取补贴的形式对落后地区的企业进行援助。美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对在经济开发区投资且符合条件的项目提供大约40％的投资补助。英国政府自1984年起对受援地区内的公司。每创造一个就业机会补贴3000英镑，并对落后地区实行多种形式的资本补贴。
在政府扶持方面，有些国家还注意保持国内市场的统一和有关政策的协调。如美国以法律的形式禁止各地区限制商品流通和要素流动，规定各地区不得槁“‘诸侯经济”，以促进地区经济的一体化。这些政策措施对促进落后地区的发展，都起到了非常重要的作用。
3.对重大开发性项目进行直接投资和建设。在落后地区的开发中，有些国家除了实行财政、税收政策扶持外，还对一些急需办而地方又无力办的大型开发和建设项目进行直接投资。如从30年代开始，美国联邦政府曾直接投资建设了落后地区三大开发工程和项目。一是从30年代至80年代末的田纳西河流域工程，二是从60年代初实施的阿巴拉契亚区域开发工程，三是哥伦比亚河的水电建设和流域开发。对三大工程的开发建设，联邦政府投入了大量的财力，仅阿巴拉契亚区域开发，到1981年国家就投资了杨亿美元。巴西政府在开发北部亚马逊地区中，对具有战略意义和长期效益的重点项目也进行直接投资和扶持，并为此专门设立了“亚马逊投资基金”1958年以来，意大利政府把其采购资金总额的30％投向了落后的南方地区。
4.帮助落后地区进行基础设施建设。这些基础设施包括高速铁路、普通铁路、高速公路、大型航港、大型水利设施、防洪设施、重要桥梁、港口、通讯设施、电力和水力设施等。50年代初，意大利政府曾拨专款用于落后地区――南方的铁路、港口、水电等基础设施建设。据统计，1950一1957年，意大利政府所属的“南方公共事业特别工程基金局”用于铺设供水管道，修建公路、铁路、港口等基础设施的资金占该局直接投资的50%以上。根据日本企划厅计算，1980年日本用于基础设施建设的公共投资占地方政府支出的比例，全国平均为9％，低收入的北海道地区为17％，东北地区为14.7％，北陆地区、中国地区和九州地区分别为12．4%、12.6％和12、0％。日本政府不但注重落后地区的交通通信、电力等生产性基础设施建设，而且还注重生活及文化性基础设施建设。美国政府在落后地区的开发建设中，也十分注重水、电、路等基础设施建设，30年代所实施的田纳西河流域开发工程以及其他工程，实际上主要是改善基础设施条件。
5．鼓励和支持社会各方面参与落后地区的开发和建设。50年代中期至70年代中期，意大利政府为推动南方地区经济的发展和工业化进程，特制定优惠政策鼓励企业家以及社会各界向南方投资。一是对到南方投资办厂者除实行贷款和利率优惠外，还实行税收照顾和经济资助，包括免征所得税10年，厂房建设经费由政府补贴25％，机器设备购置由政府补贴10％。二是规定国家参与制企业须将其工业投资总额的40％和新建企业投资的60％投向南方。1967年，巴西政府为鼓励社会各方面到落后地区投资开发，曾在北部亚马逊地区的玛瑙斯建立起自由贸易区，规定在特区内设厂的私人企业10年内免缴所得税，用于扩大再生产的进口商品免交进口税，从国内其他地区购入的消费品和材料免交商品流通税。通过政策吸引巴西各地的私人企业和来自美国、日本、荷兰等国家的外商纷纷在特区投资办厂。
6.促进人口和劳动力在地区间合理流动。利用市场机制，建立国内统一大市场，促进要素特别是人口和劳动力的流动，也是欧美各国和一些发展中国家缩小地区差距所采取的重要手段和措施。这种流动包括两种形式：一种是人口从落后地区向发达地区顺向流动和迁移。二战后，法国就曾经有过这种流动。通过落后地区人口迁出和减少，使得人均收入水平相对上升，与发达地区的相对差距缩小。另一种是人口从发达地区向落后地区逆向流动和迁移。美国历史上解决东南部地区的发展中曾有过这种流动。目前，印尼也在通过这种逆向移民方式解决地区差距，它主要是由经济发达的爪哇岛向外岛移民。近20年，其移民总量已达400多万人次，政府的长远目标是移民2000万人。
7．加强对落后地区的教育投资，为其经济发展提供必要的人力资源。在这方面，美国等国家的经验可资借鉴。60年代，美国联邦政府为缩小南部地区与北部地区经济社会发展水平上的差异，尽快振兴南部经济，满足南部落后地区对人才的需求，大力增加对南部的教育投资，以推动教育事业的发展。这期间，其人口不到30％的落后地区所得到的联邦教育支出占联邦支出的45％。联邦政府大量的教育投资为缩小落后地区与发达地区之间的经济发展差距提供了重要的人力资源。8．建立健全落后地区开发和管理机构。为加强区域政策的制定，加强对经济活动的干预，保证区域政策的有效实施，许多国家都设有专门的针对落后地区开发的区域经济管理机构。这些管理机构，有的除负责制定有关政策和进行区域管理外，还负责制定地区综合开发计划、筹措开发资金和进行基础设施建设。1933年，美国政府根据“新政”中的有关法案所成立的“田纳西河流域管理局”就是一个直属联邦政府的、拥有对该流域经济活动进行直接干预的权力较大的政府管理机构。1950年，意大利政府在其南方的开发建设中，专门成立的“南方公共事业特别工程基金局”也是一个管理协调机构。1984年该局的使命完成后，意大利政府又设立了促进落后地区经济社会平衡发展的新的特别干预机构――南方发展促进公司及其他有关促进公司。德国从联邦政府到地方各级政府都没有专门负责区域政策的委员会。从80年代开始，巴西政府也先后在落后的东北部、中西部和亚马逊三个地区设立开发署、专司落后地区的经济开发和管理。
